浅谈我国公共服务监管体系的构建

oripapicpd

[摘 要]公共服务是目前政府机构改革和公共行政管理的主要关注点，主要涉及城乡公共基础设施的建设与完善，涵盖科、教、文、卫、体等方面。公共服务是涉及群众根本利益的公共事业，为社会大众参与各项活动提供了各项保障。在当前构建社会主义和谐社会的进程中，还存在着一些不协调的地方，通过完善公共服务体系，可以缓和社会矛盾，顺利推动和谐社会的构建。本文以公共服务为基本的着眼点，探寻当前公共卫生服务中出现的各种问题，分析问题的成因。同时，通过对国外公共服务体系构建模式的探究，发掘其中可借鉴的方法与经验。
[关键词]公共服务；监管体系；构建；基础设施
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.131
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）04-0-02
公共服务作为涉及公众利益的公共事业，满足了公民生活、生存以及发展的某些直接需要，能使公民受益或享受。新的时代背景下，人们追求经济、政治、文化、社会及生态五位一体的和谐发展，在这个发展进程中，公共服务发挥了重要的作用。本文通过对公共服务监管现状的阐述，分析当前我国公共服务所存在的弊病，并找寻具有针对性的解决措施，从而有效推动公共服务事业的不断发展与完善。
1 我国公共服务及监管现状及存在的问题
随着经济的不断发展，我国的公共基础设施建设、医疗卫生体系的构建等各个方面都在不断地完善。然而，仍存在不少问题。提及公共服务，大部分人认为公共服务只是政府的职责，与社会公众的关系不大。而且近年来公共服务体系一直采取了政府包办或是政府为主体的外包形式，這就使公众对于公共服务事业的参与积极性下降。以下从几个角度具体阐述当前公共服务及监管中出现的问题。
1.1 职权主体单一，管办不分，职权交叉现象仍旧比较普遍
长期以来，大众持有的观念是，公共服务事业是政府部门的职责，同时也由政府包办一切。不管是政策的制定、实行还是监督都处于政府职能部门的掌控之中，这也正是对当前公共服务领域特征的反映。尽管近年来在政府部门的主导之下，我国的公共服务事业采取了外包或是公私合营等模式，同时也给予了相关事业单位分管公共服务事业的自主权。但是，在涉及人力、物力、财力等重要方面时，仍然是由政府主管部门掌管。公共服务事业出现了由政府部门全权掌控的局面，且没有相关部门相互监督和制衡，公共服务事业主体单一。此外，政府包揽了公共服务中的各项事务，包括政策的出台、计划的制订、政策的实施、后期的监督等，这就很难保证公共服务事业的实效性。
1.2 缺乏标准的监管制度，监管制度的实施缺乏连续性
目前，公共服务监管体系可以分为四个层次：第一层是基本法则我国的“宪法”；第二层是我国的基本法律法规，第三层是国务院相关部门所颁布的法律法规；第四层是具体行业主管部门及其他部门所制定的规章制度。标准的监管体系是公共服务事业顺利开展的重要基石，也是公共服务不断完善和发展的必要条件。我国针对公共服务制定的相关制度规则集中在服务运行前或者运行中的管理，而对于后期的监督管理还非常不足。同时，从当前的监管现状来看，对于监管制度的实施也存在着断断续续的现象，并没有将监管制度贯彻到底。
1.3 公众对于公共服务事业监管意识不够
根据世界银行所提出的基本框架，“公共服务当中有一个关于事业监督管理的问责三角形，主要涉及以下三方，客户（公民）、政府以及提供者。但相应的问责机制包括四种关系，即政府与服务提供者之间的合同‘协议’，如先前所说的公共服务外包合同或财政公私合作的形式；公民与服务提供者之间所规定的客户权利；服务提供者自身的运行规则与治理方法；公民与政府部门之间的衔接，也就是公民通过表达自己的意向实现对政府和提供者的监督。”在这里，可以看出公民在整个公共服务监督中占据了重要地位。
2 我国公共服务监管问题的原因分析
目前，我国对于公共服务事业的监管还存在一些问题，其主要的原因是，随着经济的快速发展以及社会的转型，在市场化进程中，我国对于公共服务的监管还保留了原有的方式方法，没有做到与时俱进，从而引发了一些新的问题。
2.1 思想层面上，重治理轻防御
当前，对于公共事业部门的监管主要是一种事后监管，只有当问题出现以后，监管部门才采取紧急措施进行处理，然后针对部门进行事后责任的划分，而在事前缺乏了相关的监督防御措施。“新中国成立以来，政府经历了对公共卫生的完全主导阶段，固化了重治轻防的这种观念”。在相当长的公共事管理进程当中，这种事后监督的现象越来越严重，而且在当前的改革过程中，这种重治理轻防御的思想观念很难在短时间内自动消失。并且随着经济发展速度的不断加快，相关的公共服务监管已经无法适应社会发展需求，这不仅仅会降低我国公共事业管理的效率，同时也阻碍了公共事业的发展。
2.2 一些部门专注于自身经济利益而忽视了社会公众
随着我国社会的转型发展，社会主义市场经济发展形势下，公共服务事业发展也经历了市场化的改革。某些公共事业管理者逐渐忽视了服务的公共性和基础性，公共产品与公共服务日渐成为了相关部门自身谋利的手段和工具。公共服务部门最开始是着力于维护社会大众的根本利益，促进公共利益的最大化。然而，在改革的发展进程中，一些监管部门形成了一定的利益集团，在利益的分配上，更专注于自身或者所属利益集团的利益，从而导致公共事业监管中产生“经济人行为”。“经济人行为”，认为人都是理性的自立主义者，其所有行为的动机在于自利。同时他们的理性体现在实现自身利益的最大化上，其偏好受到社会各种因素的影响。基于这种观点，学者们认为一些公共服务主导者的行为以“自利”为基本前提，作为公共利益代理人，表现了自我利益最大化的行为倾向。所以，在公共事业监管的过程中，基于自身利益的维护或者各个部门的利益冲突，没有实施有效的监管。
2.3 公共服务监管机构构建失衡，监管职能部门缺位
近年来，我国在构建基本卫生医疗体系上投入了大量人力、物力与财力，在这方面也取得了一定的成就，基本上建立了覆盖城乡居民的医疗保障体系，这无疑是我国公共服务事业发展的一个重要体现。可是其相对应的监管机构的建立并没有随之发展起来。资料显示，我国在一系列突发性公共卫生事件发生以后，已下功夫不断提高应对紧急事件的能力。然而在公共服务市场化进程中，公共服务监管机构的发展没有跟上时代的步伐，发挥得实际效用有限。此外，当前我国公共服务部门出现了管办不分现象。政府部门集多种职权于一身，不管是公共服务的政策制定、执行还是监督都集于政府部门一身。一来职责分工不明确，容易导致有的事务由多个部门管理，有的事务无人负责的现象。其次，监管部门容易被组织机构所忽视，导致出现监管职能部门缺位的不良现象。
2.4 监管制度不健全，法律不完善
监管制度是规范公共服务的重要保证，法律是公共服务监管发挥有效作用的强有力支撑。这一点在公共卫生上体现得非常明显，由于缺乏监管制度的保障，公共卫生事业的管理一直滞后于经济发展。“在实际监管过程中，因为现代公共卫生服务监管制度的缺失，导致了公共卫生市场监管机构、监管规则和监管方式的实效和失准，所以医疗服务机构在业务、价格、准入和人事管理上出现多头管理监督的现象，造成医疗行业、机构和药品监管的混乱是有因可寻的。”所以，在计划经济管理过后的三十年里，我国尽管在医疗卫生方面取得了长足的进步，但是，公共卫生服务的监管制度还不够健全。尽管针对公共服务事业的监管，国家及政府部门都出台了不少的法律法规，但是，到目前为止还没有形成完整的体系。一些地方性的公共服务监管制度都是針对地方的具体情况而制定的，有的甚至是为了应对突发性的公共服务问题而制定的。因此，监管法律的不完善也是当前公共服务监管不到位的一个重要原因。
3 国外的成功经验及其对我国的启示
3.1 国外的成功经验
一般而言，公共服务事业是每个国家发展的重点公益性事业，一国的公共服务事业往往都带有各国各自的特色。笔者通过研究国外公共服务的基本情况，发现其中有许多值得我国借鉴的地方，例如：美国在1935年颁布了《社会保障法》，这是美国现代社会保障制度建立的一个重要标志，这就从制度层面上规定了社会福利、救济以及保险的具体内容。2002年，布什政府通过了《不让一个孩子落伍法》就从法律和法规上进一步促进了基础教育的公平性。20世纪80年代，公共服务改革中又提出教育改革核心之一是“扩大家长和学生的自由选择权”。在基本医疗卫生方面，制定严格法案，1965年签署医疗保险法案并在1966年开始实施。瑞典将就业、教育、医疗卫生、住房作为公共服务的重点工作。在这些方面，瑞典首先做的是制定严格的法律规范，同时对公共服务的具体情况做出了及时的调查，以便相关职能部门进行有效监管。英国在国民医疗服务体系中提出医疗服务活动和医疗服务行政机构都需要接受监督，并引入了专业的审计委员会和卫生监督专员制度来监督医疗卫生活动。同时，卫生大臣、大区与地区卫生局等会对服务购买者和提供者开展绩效审查，包括对人力资源、资产管理、临床服务及资金财政状况的管理。国外以公共体育服务为着眼点，提出政府应当承担最终责任。同时，政府结合社会和市场力量提供服务，将供给生产职能和政府职能严格分开，设计和安排公共服务体系，如澳大利亚，在服务的提供、发展政策的制定和实施上都有一套比较合理的流程，其中还包括了政府部门、非营利性组织以及市场商业性质的组织相互协调与监督。在北欧国家，政府不再集管理、服务于一身，他们把服务的职能交给了代理机构来执行，政府的主要职能是监管和维护整个市场秩序。
3.2 对我国公共服务监管的启示
3.2.1 完善公共服务监管法律、法规
针对法律法规不完善的问题，我国应该加强对本国公共服务监管现状的研究，尽快制定出切合我国实际的法律、法规，使各项公共服务事业有专业严格的法律可循。从法律层面上规定公共服务监管的主体、义务、权利，明确政府主体、社会性非营利性组织、商业化市场机构、公民在公共服务事业中的必要责任与义务。同时，要加强依法行政的法治理念，明确法律程序和实施机制，确保公共服务部门依法行政。
3.2.2 合理地划分各个部门的职能
长期以来，公共服务事业都处于政府包办的状态，公共服务事业的事务一直都由政府部门包揽，出现管办不分、职权交叉、监管不力等不良现象。为了有效改变这种现状，必须严格界定不同部门的职能，如服务提供人员、监管人员、出资人员的基本职能；理顺政府部门与市场、社会之间的关系，将职能划分到具体的部门，严防出现职能交叉或是职责不明的现象。同时，各职能部门要建立透明的、公正、合理的考核和审查机制，发挥审计、纪委等职能部门的监管作用。
3.2.3 建立多层次的现代监管体系
以往在有政府相关部门提供的公共服务中，最容易出现的是，行政部门自己制定政策、自己执行甚至还包括了自我监管和评估，监督者和被监督者没有完全分离，同时除了行政部门的监督外，公众对于公共服务事业的关注很少。基于这种情况，应该建立一个多层次的现代监管体系，除了行政部门内部的监督外，还要加强外部力量的监督。监管者与被监管者必须相互独立；对监管者实施严格的考察考核，并追究相应的责任；建立一支由多方面主体组成的专业监管队伍；监管内容、程序、标准公开透明。此外，要严格按照法律法规来规范与实施。
主要参考文献
[1]俞琳，曹可强.国外公共体育服务的制度安排[J].上海体育学院学报，2013（5）.
[2]王小林，苏允平.西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示[J].农业经济，2003（8）.
[3]黄云鹏.我国公共服务监管问题探析[J].宏观经济管理，2009（8）.
[4]肖彤.我国公共卫生管理中的政府责任研究[D].湘潭：湘潭大学，2015.