加快建立统筹城乡公共服务体系的若干问题

Susanne39S

随着十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要“推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展”。构建全面覆盖、统筹城乡的公共服务体系，既是“三农”发展的客观需求，也是政府职能转变的要求，更是当前解决民生问题的重要手段。各级政府把统筹城乡公共服务体系建设作为重要职责，坚持以人为本，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。着力保障和改善民生，建立覆盖全民的公共服务体系，注重解决义务教育、劳动就业、公共卫生、养老医疗保险、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。如何建立统筹城乡一体化的公共服务体系，需要政府在深化行政体制改革和事业单位改革中破解难题，探索出路。
准确把握统筹公共服务体系的基本原则必须坚持以实现城乡基本公共服务均等化的改革方向，使全体社会成员分享改革发展成果。通过转变政府职能、建立适应公共服务职能的管理体制、构建公共服务财政保障机制、完善公共服务人力资源开发机制、推动公共服务社会参与机制、创新公共服务信息化运行机制，建立以服务发展、关注民生为核心的公共服务体系。既要明确政府在基本公共服务中的责任，又要鼓励社会组织积极参与公共服务的提供和生产。逐步建立起以政府主导、社会广泛参与、专业部门支撑，以群众自我服务为基础的全面覆盖、统筹城乡的公共服务网络。要打破公共服务部门垄断，建立市场准入机制，降低生产成本、提高服务质量。将市场机制引入公共服务的生产领域，以招投标的方式面向社会采购，实行契约管理、验质付费。要建立科学、合理的考核办法，在公共服务质量评价上突出以服务结果为导向。依据分片包干责任制，服务人员要定期接受服务对象的考评，服务对象的考评结果与服务人员的使用与报酬直接挂钩。建立服务人员召回制度，对考核不合格者或累计两次被召回的人员予以辞退。要坚持以农村为重点的公共服务推进策略。着力把公共服务基础设施向农村延伸与拓展、公共服务向农村覆盖、财力和人力投入向农村倾斜，促进村级公共服务体系的完善，构建起村民广泛参与、以自我服务网络为基础的公共服务方式。要推进城乡信息一体化建设，增加服务透明度，实现服务于社会公众的目的。充分开发利用网络系统和信息资源，全面拓展政府公共服务功能，提升公共服务效率。
转变政府职能，将县级政府的核心职能定位于公共服务在我国政府的职能体系中，不同层级的政府职能应有不同的定位。在县级政府经济调节和市场监管职能较弱，主要是社会管理和公共服务职能。一是强化公共服务职能。随着广大群众对公共服务需求的日益高涨，公共服务的“缺位”和“不到位”成为经济社会进一步发展的瓶颈。统一思想、提高认识，明确职能重点从经济发展向公共服务转变，从直接包揽公共服务向分类授权、分层负责转变。首先对公共服务进行分类，即哪些是政府应该做的；其次明确公共服务的内容和范围，着力转变并加强政府在规划、投入、供给、制度建设和监管等方面的职能。二是明确政府在公共服务中的角色；政府在公共服务中除了扮演实施者的角色外，还应是决策者、购买者、组织者和监督者。在对公共服务分类的基础上，明晰公共服务供给中政府应承担的责任、村级自治组织应承担的责任，鼓励和吸引各类社会组织共同投入和发展公共服务事业，支持和引导市场主体参与公共服务，使公共服务供给由原本单一的政府垄断提供模式，转变为政府主导、多方参与模式。
以统筹城乡公共服务为目标，推进行政管理体制改革统筹城乡的公共服务要求政府组织机构和运行机制配合公共服务职能，充分实现公共资源的有效配置。一是整合公共服务部门，打破服务分割。突破以往政府机构调整以合并机构、精减人员为目标的改革定势，改变以行政区划为单位的、分割的、封闭的公共服务提供模式。从公众需求出发，按照职能有机统一的原则设置公共服务组织，使得机构设置从有利于管理向有利于服务转变。通过加强基层服务组织建设，解决长期以来服务机构和人员沉不下去的问题，改变公共服务职能分散、百姓获取公共服务不够便利的状况。二是实施管办分离，权力适度下放。围绕公共服务展开的管理体制改革应着眼于决策权与执行权的分离，注重权力下放。实施管办分离，执行单位有了更多的自主权，在满足公众需求方面能够更加灵活，反应也更加及时。同时，由于加强了公共服务评价的社会参与，公众需求有了表达的渠道，公众对政府提供公共服务的满意度也会显著提高。
建立公共服务的财政保障机制基本公共服务均等化是政府公共服务的目标，各级财政就是政府实现均等化目标的基本保障。通过增加公共服务投入和建立有效财政支出两大方面的措施，缓解财政对政府提供公共服务的制约和牵制。一是确保基本公共服务的财政投入战略。在财政收入“蛋糕”有限的情况下，合理调整财政支出的构成，压缩行政管理费用支出，加大公共服务支出，才能确保基本公共服务的财政投入。对财政状况较差的镇实行“镇政府运转、社会公共事业发展、区域公共产品共享”的县级财政全额转移支付制度，确保乡镇公共服务的供给。二是以“项目预算”确保公共支出的有效性。财政部门坚持“以事定费、依编核资”原则，准确测算服务经费，实行预算管理。根据公共服务对象的数量、服务区域的宽幅、服务项目的需要，按需测算所需服务人员和服务岗位。公共服务的监管部门和财政部门联合订立绩效考核规则，对公共服务效果进行评价，确保公共支出的有效性。通过基本支出定员定额管理，逐步建立项目支出标准体系。
发挥村级组织有效提供服务的责任机制构建全面覆盖、统筹城乡的公共服务体系，应启动村级公共服务建设，发挥村级组织作用，促进公共服务向农村延伸和覆盖。一是统筹设施建设，搭建村级公共服务平台。针对农村公共服务受益的地域性和特殊性，结合不同类别村人口和经济条件，以节约资源、信息共享为重点，整合现有公共服务场所、设施等资源，优化功能、集成配置，统筹村级公共服务设施建设，统一规划农村公共服务设施布局，建立起村级公共服务平台。二是实现多渠道的村级公共服务投入机制。在构建载体和服务平台的基础上，建立市、县、乡镇财政投入与专项融资相结合的多渠道村级公共服务投入机制。根据各村（涉农社区）户籍人口数、辖区面积、村民小组数等指标，核算出市县两级财政拨付的村级专项资金，对村级公共服务设施建设进行专项补助，由村上包干使用。三是构建农民广泛参与的村级公共服务民主管理机制。健全完善村民自治章程和村规民约，构建起以村民大会为最高决策机构、村民议事会为常设决策议事机构、村民委员会为执行机构、村民主监事会为监督机构的村级公共服务民主管理机制。对村级公共服务和社会管理设施的建设，召开村（居）民大会或村（居）民代表大会或村（居）民议事会，根据当地实际和群众的意愿，自主决定设施建设内容、标准和进度安排。四是建立起一支稳定的村级公共服务人才队伍。按照一岗多责、便民规范、坐班服务的要求，通过统筹调配村干部、大学生、下派挂职锻炼的干部，构建起一支协调配合、管理有序、服务有力的村级公共服务和社会管理队伍。
完善公共服务人力资源开发机制在推行公共服务的过程中，养人体制不改，公共服务的质量难以提高。必须加强公共服务人力资源市场化配置，注重基层人才队伍建设，充分调动和发挥各类人才的积极性、主动性和创造性，服务县域经济发展。一是要加强公共服务人力资源市场化配置。打破体制内和体制外的封锁，通过市场配置的方式对服务人员重新分类，强调市场在公共服务人力资源配置上的基础作用。社会组织能够承担的项目可以实行外包。二是要加强基层公共服务人才队伍建设。为加快城乡人才互动，可定期选派干部到基层工作，推出“政策激励、本人自愿、定期服务”的措施；教育、卫生、农业等系统的专业技术人员根据基层服务工作的要求，定期或不定期到基层工作，让各支服务队伍“专起来、沉下去、能干事”，以提高基层服务能力和水平。三是要创新公共服务用人机制。在选拔、激励、引进、评价、培训、考核等用人机制上进行创新。打破专业技术人员单位所有的格局，可将专业技术人员的人事关系按系统或部门统一管理，用人单位按需聘用，专业技术人员自愿选择。对公共服务人员建立科学的考核评价体系，考评结果与服务人员的使用和报酬挂钩，形成按劳取酬、按质取酬与奖勤罚懒、奖优罚劣相结合的分配机制。
推动公共服务社会参与机制在公共服务的社会参与中需要解决两个关键问题：市场运作，实现公平竞争；健全监管机制，维护公众利益。一是要选择适宜的公共服务项目，确保公平竞争。在对项目进行分类的基础上，对于适宜进入市场的项目，本着供需双方自愿的原则，由企业和社会中介组织在公平竞争的基础上提供服务。同时，规范政府对公共服务的采购行为，建立健全招投标制度，为社会化服务组织参与市场竞争提供均等条件。二是要健全监管机制，确保服务质量。社会组织参与公共服务的市场化服务供给方式有一定的风险。一方面，建立市场准入机制和评价机制，确保社会参与提供的公共服务质量达标。明确服务行为规范，注重建立以服务对象为主的评价机制。另一方面，引导社会化服务组织按行业建立协会。通过协会制定行业管理章程，明确行业行为规范，加强行业监管，实现行业自律。
推动公共服务社会参与机制信息化既是有效的公共管理技术手段，也是推动行政体制改革的切入点和契机。一是打造“以公众为中心”的电子政务平台。积极推行电子政务各项工程，全面构筑电子政务网上平台，实现网上办公，网上与群众互动交流。开发领导信箱与投资软环境投诉中心、政务大厅、网上评议、建议提案办理、网上听政、政务论坛等栏目，构筑起市民与政府交流的平台。二是构建城乡一体化农村发展信息服务体系。通过政务外网的建设，全面构建覆盖全县的城乡一体化农村发展信息服务体系，使农产品供求信息、农业实用信息进村入户，提高农民的生产能力，增加农民收入。
发展公共服务评估评价机制遵循科学规范、公开公正、注重实效、统筹安排、多元参与的原则，构建可评估的指标体系对公共服务相关机构进行评估，以促进公共服务水平和质量持续提高。一是构建可评估的指标体系，进行科学评估。设计切实可行的公共服务评价指标体系，采取自我评估、专家评价与公众评议相结合的评估方法，定期对公共服务提供情况进行评估。二是积极合理地运用评估结果，改进服务效果。借助评估结果，对短期内能够得到解决或改进的问题迅速采取针对性措施。有条件的公共服务机构可逐步将自我评估融入常规工作，不断检视并提高服务质量和效果。