国际经验对中国西部地区绿色发展的启示：政策及实践

azilewiilu

摘要 在当下全球经济萧条和发展中国家日益增长的巨大需求背景下，中国西部需要绿色发展，国际经验可以起到前车之鉴和抛砖引玉的作用。以OECD国家为主，基于实地考察调研和座谈、以及文献资料分析，总结了其绿色发展相关政策建议以及典型案例区实践活动在推进区域绿色发展中的作用和经验，涉及政策框架和路线图制定、绩效监测评估、经济建设和环境保护同步发展、生态补偿、绿色就业和扶贫等。重点分析了OECD国家以往推进绿色经济发展的结构调整与改革的经验，如澳大利亚水资源管理、矿产业开发和生物库的例子；加拿大采用经济手段保护生物多样性的案例；瑞士农业旅游和西班牙绿色工业发展的案例；以及澳大利亚实施“清洁可持续技能培训计划”的经验等。尽管各个国家由于制度、经济体制、发展水平的差异，在推进绿色发展的具体战略措施和行动方案等方面存在差异，但一些共同认可的经验和成功案例对中国西部绿色发展起步实施具有一定的借鉴和指导作用。根据这些国际经验分析，本文提出了对中国西部绿色发展的五点启示，主要包括：①制定绿色发展的制度安排和路线图；②开展动态的绩效监测评估与考核，建立切合实际的可量化的考核体系；③建立生态产权或自然资源产权交易市场化的激励机制，并选择典型区先行先试，建立长期稳定有效的生态补偿机制；④利益相关者积极主动参与到绿色发展的进程之中；⑤提供绿色就业机会，提高劳动力技能和素质。
关键词绿色发展；政策；OECD；经验；利益相关者
中图分类号X22文献标识码A文章编号1002-2104（2013）
绿色发展的主旨是将环境目标以前所未有的规模，纳入经济与发展的主流决策中，是“强调经济增长与环境保护的统一与和谐发展，一种以人为本的可持续发展方式”[1]。在应对2008年金融危机中， 不少国家都开始实施“绿色新政”，并以此来谋划后危机时代的发展，以实现从传统的“黑色发展”转向现代的“绿色发展”。期间，各国普遍认识到，绿色发展是化解经济发展与资源环境矛盾的必然选择，这一举措无疑将对未来的环境保护和可持续发展产生影响。迄今为止，国际上很多这方面的努力，都是作为连接经济恢复与环境友好型发展的纽带出现的。在当下全球经济萧条和发展中国家日益增长的巨大需求背景下，绿色发展无论对发达国家还是发展中国家，都是至关重要的。“十一五”以来，为了顺应新时期国内外大环境的变化及新的发展要求，中国提出了经济结构战略性调整和转变经济发展方式，在绿色发展领域的行动已经处于全球引领位置。但是，包括区域发展差异性在内的许多问题，已经成为影响中国绿色发展的重要因素[2]。从区域发展的角度而言，中国西部绿色发展中面临着政策与制度亟待完善、经济发展和生态环境保护矛盾、人口素质、资源开发利用、产业布局等问题[1]。实际上，这些问题也曾经困扰一些发达国家，因此，发达国家面对和解决这些问题的经验对中国西部绿色发展具有一定的参考价值。本文以中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）项目“中国西部环境与发展战略及政策研究”确定的重点研究议题和中国西部发展的实际情况为切入点，以课题组重点考察的经济合作与发展组织（OECD）国家尤其是澳大利亚和加拿大为主，对各国绿色发展的相关政策和实践经验进行综述分析，以期对中国西部绿色发展战略制定和实施起到借鉴作用。
1政策方案制定和制度安排是绿色发展的基础和总路线图2008-2009年金融危机过后，OECD认识到自身明显存在的问题，例如：成员国家间缺乏合作和战略共享、从中央到地方政府部门作用和目标错位、宏观经济和财政政策与部门政策的跨部门影响不明晰等等，随即率先在其“绿色经济倡议”中制定了绿色发展的政策方案，被公认为是实现由自上而下到具有区域针对性绿色发展决策体制转型的典范[3]。这一政策框架的出台实际是基于可持续发展三位度的理念，也充分体现出绿色发展与可持续发展的相辅相成性（见图1）。其特点主要体现在两个方面的重大转变：一是由传统的依赖于外援的区域发展计划转变为以强调协调、参与、合作为主的发展途径，从而突出强调区域平衡发展。二是由相互取舍转变为相互补充，强调在弱化不同发展途径相互取舍和替代的同时，强化不同发展途径间的互补性，因此更加体现了发展的包容性、区域协调性和公平性。OECD政策机制指出，自然资源的维护和积累是任何一个国家创造财富的基础和源泉，其重要地位应当在经济发展与政策决策中予以充分体现；财税政策改革必须把环境保护和经济发展作为相辅相成的双重目标，政策体制与制度创新是绿色发展的手段与措施。
从OECD国家以往推进绿色经济发展的结构调整与改革的经验中，存在一些共同点和值得借鉴之处[3]：①加强政策与决策信息的公开与透明度，对政策和改革带来的影响与利益相关者进行客观有效的交流；②政策导向要考虑到与企业的互动、及其利益和风险，以便政府和企业能够携手推动政策实施；③不同政府部门之间、利益相关方之间要密切合作，形成整体一致的利益共同体，避免相互间目标和利益冲突；④解决分配不均的问题，维护弱势群体的利益。在环境税收增长的前提下，对农民进行直接现金补贴，或是采取劳动所得收入税收减免措施；⑤综合考虑经济效益及其环境影响，以提高国际竞争力。
甄霖等：国际经验对中国西部地区绿色发展的启示：政策及实践中国人口·资源与环境2013年第10期加拿大环境部长委员会（CCME）水议程发展委员会（WADC）制定了全国《水资源评价指导文件》，帮助从联邦政府到各个省及土著社区对水资源进行管理，包括水资源分配和保护策略、水质标准确定、水价制定、以及补偿方案建立。水资源的价值评估则涵盖生产生活对水资源利用产生的价值和水资源提供/支持的生态系统服务价值两个方面，决策者可以根据评估结果来确定保护和补偿方案[5]。这个长达120页的文件在加拿大政府对水资源有效利用和管理中起到了真正的指导作用。依据加拿大宪法规定，水资源的所有者为各省，故省政府对水资源拥有管理之职权与责任，从而使得水资源使用和管理责权利界定明晰。如英属哥伦比亚省（BC省）有两个水资源相关的法律，一个是水法（Water Act[RSBC 1996]Chapter 483），一个是水保护法（Water Protection Act[RSBC 1996]Chapter 484），BC省环境、土地与公园部或其水管理单位网站中定期发布许多信息，完全透明地报道政策实施的效果供决策者和公众参考和监督。譬如，在文献[6]中，就有洪水管理、水质、水权三个与水资源相关的选项，可供使用者进入。加拿大政府通过完善资源利用和保护政策来达到科学管理的成功案例，由此可见一斑。