浅谈土地整理与新农村建设

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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，建设社会主义新农村的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。从建设社会主义新农村的20字方针看，新农村建设既包括生产、生活等硬件建设，也包括乡风、民俗等软件建设。实现新农村硬件建设目标的重点是搞好农村土地整理，以土地整理作为促进社会主义新农村建设的重要手段。
一、土地整理与新农村建设的关系
（一）土地整理是新农村建设的重要内容之一
首先，土地整理是国家投资重心向农村转移的具体体现。抓紧制定将土地出让金一部分用于农业土地开发的管理和监督办法，依法严格收缴土地出让金和新增建设土地有偿使用费，土地出让金用于土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施作为重要内容，建设高标准农田。土地整理投资规模的不断增长和投资区域的横向延伸，充分表明我国已经把农业问题放在了现代化建设全局的更加突出的地位。
其次，土地整理是实现生产发展的前提和基础。如果把实现生产发展的各种要素分为硬件和软件两个方面，那么土地开发整理就是最基本、最现实、最重要的硬件因素。只有加强硬件建设，全面改善农业基础设施条件，逐步消除影响农业发展的制约因素，才能使农业的集约化和现代化成为可能，从而能最终实现生产发展目标。
（二）土地整理与新农村建设互相促进、互为基础
首先，新农村建设从政治和舆论角度为土地整理工作提供了强大的动力，从政策和管理角度为其进一步活跃发展注入了生机和活力。其次，通过大力开展土地整理，有利于从多方面加快新农村建设步伐，为农业和农村的发展奠定坚实的根基。
（三）土地整理工作要紧跟时代步伐，高起点，严管理，活机制，为社会主义新农村建设打好根基
首先要突出重点，加大力度。突出重点就是要以基本农田整理为重点，立足于现有存量土地的整治，挖掘耕地潜力，使其更好地发挥效益。加大力度就是要进一步扩大投资规模，切实解决项目报审工作中存在的基层报不上去，国家收不进来的问题，力争在一段时期内对全国范围内有条件的基本农田进行一次“地毯式”整治，从根本上解决基础设施条件对农业的制约因素。
其次，国家应从政策上适当扩大项目投资适用范围和提高工程质量技术标准，使土地整理工作突破部门界限、行业界限和行政界限与新农村建设有效接轨，因地制宜达到较高水准，切实解决制约项目区土地集约利用的瓶颈问题。土地整理项目涉及的土地平整、农田水利和道路设施等工程规划，应与区域农业综合开发、基础设施建设和引水工程等规划相衔接，听取农民和专家的意见，优选方案，避免低效建设和重复建设。
二、实施土地整理项目与新农村建设取得的成效
（一）土地开发整理，增加了有效耕地
土地整理在调整土地利用方式、优化土地利用结构等方面发挥着重要作用。大力开展土地整理，不仅可以增加有效耕地面积，而且可以提高耕地质量。
（二）土地开发整理，助推了农民增收
土地整理的最终目的就是要成为农村经济和农民收入的增长点。一方面，通过土地整理增加耕地，其实质就是要求新增粮食生产能力，提高粮食生产能力应当是耕地数量、质量和生态保护并重。另一方面，在土地整理中，乡镇政府在与施工单位签订合同时约定，只要是农民能干的工程要由农民自己来干，让农民直接参与土地开发整理工程建设，并从中获得直接收益。
（三）土地开发整理，促进了农业增效
土地整理不能只是停留在一般的开发整理的层面上，而是要顺应农业结构的调整，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足于服务现代农业、服务农业规模经营、服务提高农业质量和综合经济效益，因势利导，全力引导项目区群众调整产业结构。实践证明，已收到了明显的经济效益。
（四）土地开发整理，推动了农村发展
大力推进土地整理是国土部门支持社会主义新农村建设的根本切入点和重要着力点。土地整理不仅能有效增加耕地面积，提升耕地质量，增强农业发展后劲，更重要的是改善了农民生产和生活环境，改变了村容村貌，促进了农村精神文明建设，加快新农村建设步伐。由此可见，土地整理的实施，既增加了有效耕地面积，缓解了耕地压力，又提高了土地集约利用水平。另外，通过土地权属的调整使当地的集体和个人的利益得到了切实保护，减少了土地纠纷，保障了农村社会稳定。通过土地开发整理还可建成一批布局合理，生活方便，环境优美的新城镇，同时项目区水利、电力、道路等基础设施均靠近居民点，兼顾解决当地群众行路、用电和人畜饮水困难。
（五）土地开发整理，优化了生产环境
土地整理既改善了当地农业生产耕作条件，又促进了农业产业结构的调整。在项目实施中体现农业现代化的元素，因地制宜，归并田块，清除土地利用不合理因素，为农业机械化创造条件，将农村水电、道路等生产条件改善和小型农田水利建设作为重要内容，增强耕地排灌和防灾减灾能力。通过土地整理，能有效改变农业生产高投入低产出的问题，农民的生产观念也由此发生根本性的变化，依靠科技，增加投入，科学种田，规范务作的水平不断提高。整理后的土地，水、电资源得到合理利用，项目区实现水利化、耕地的保墒能力全面提高。同时，土地开发整理注重对环境和生态的保护，能使区域环境得到明显改善。
三、搞好土地整理和新农村建设的措施与保障
（一）资金保障
土地整理朝着社会主义新农村建设方向发展，涉及的范围扩大了，包含的内容增多了，必须要有足够的资金支持。资金的来源可以从以下几个方面保障：①国家财政保障。保持现有土地整理资金渠道，扩大项目资金投资范围，把对村、景的整治工程纳入项目预算。土地整理还要实行严格的项目审查、立项、规划预算和规范的项目实施管理制度。②当地政府适当投入保障。区域性的新农村建设，要充分调动当地政府的积极性，确保项目顺利实施，借助政府力量使项目得以推广，这对区域性新农村建设将有着积极的指导意义。③政策扶持保障。建设社会主义新农村，大力开展新形势下的土地整理，功在当代，利在千秋，国家对此应给予充分的政策支持。此部分资金可从对村庄的未利用地，及通过工程措施开垦为新增确认耕地面积用于建设用地占补指标中来。④当地经济能人适当投资保障。随着全国经济的飞速发展，我国各地农村已涌现出无数个致富带头人。在当前大力倡导建设社会主义精神文明的驱动下，有着五千年传统美德的我国人民思想道德水平更是有了很大的提高，富裕的先驱者都愿意把自己的力量投入到家乡的千秋伟业建设中，带动家乡经济整体向前迈进。此部分资金可由当地经济能人自筹组成。也就是说，哪个村庄有能人自筹了一定数额资金，当地群众也强烈要求建设社会主义新农村的，就把土地整理项目放到那里去。
（二）组织保障
土地整理是一项涉及面很广的系统工程，需要政府、农、林、水利、交通、建设、环保和财政等部门通力合作才能做好。因此，加强组织领导，协调好各部门的工作，各司其职，是土地整理成功与否的关键所在。在土地整理项目结合新农村建设实施过程中，需要提供以下几个方面的组织保障：①成立项目建设领导小组。其主要职能是负责协调各参建单位的管理工作，为项目建设提供领导与组织保障，并尽可能提供适当配套资金。②成立群众工作宣传小组。主要由当地政府分管领导与组织、宣传、新闻等部门干部组成，专门负责对项目区群众进行教育与沟通，收集群众的意见和建议，为项目顺利实施提供群众保障。③成立群众工作协调小组。由当地政府、项目所在地受益村和当地国土部门以及项目业主指派的专人组成，负责及时、有效地解决项目在建设过程中遇到的问题。④成立土地权属调整小组。由当地国土部门、乡镇政府工作人员和村委会成员组成，主要负责项目区前期的土地权属调查和整理后土地权属调整工作，确保项目建成后土地权属清楚、公平、无争议。⑤成立现场指挥领导小组。由当地土地整理中心技术精湛、工作责任心强的工程技术人员组成。小组成员必须常驻工地，对项目实施进行全过程监督和指导，解决施工过程中遇到的技术困难，同时对项目资金的落实、使用情况进行监督，确保专款专用和资金的有效使用。
（三）工程措施
受传统城镇发展观念及规划约束力不强的影响，长期以来，村镇土地资源浪费现象严重，特别是基本农田被宅基地占用的现象十分普遍。所以，在结合新农村建设的土地整理项目实施过程中，要突出保护耕地，坚持节约集约利用土地的原则，同时兼顾人民群众生产、生活习惯，以及居住条件实用性和经济承受能力等因素，最大限度满足人民群众的需求。土地整理与新农村建设相结合的具体工程措施应包含以下几个方面：①改善与农村生产、生活相关的公共基础设施，保证通电、通水、通道路。②改善下水道，进行厨房革命、厕所革命，实现“村容整洁”的目标。③坚持以“一池三改”为基本内容的沼气池建设，积极发展适合农村特点的太阳能、风能和小水电。④实施乡村整治，建设科学合理住宅。规划集中建设宅基地，对集中宅基地进行三通一平，采取联户自建，多户并建的原则。建议每户建设占用的土地不得超过110平方米。属改建原宅基地的，进行适当补贴，按新规划标准建房；属新建的，要求在新规划区建房，不得占用其他耕地。通过原有宅基地的集约利用，最大限度对原有宅基地和空闲地进行开发整理，使之变成良好耕地。⑤对原有河道、水路、水塘进行美化，建立中心文化娱乐站，使村民有休闲交流和沟通的场所，使项目区的受益群众在享受美丽风景的同时，能丰富他们的业余生活，提高他们的综合文化素质。⑥对当地经济能人的产业进行扶持与引导，作大作强符合市场竞争而经得起市场考验的本地种植业，使其通过新农村建设的整治，向更高层的良性循环经济发展。
王春敏/责任编辑