英国铁路安全管理与产品认证体系探讨

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摘 要：首先介绍英国铁路发展历史，指出英国铁路从公有化到私有化，再到国有化的改革过程和各阶段的优势与劣势。其次论述当前英国铁路的组织架构、安全管理与产品认证体系。最后对我国铁路和城市轨道交通行业的安全管理与产品认证给出建议。
关键词：铁路；轨道交通；安全管理；产品认证；英国
中图分类号：F407
0 引言
我国铁路正处在快速建设和发展的重要时期，铁路系统的规模和效率不断提高，轨道交通“安全、绿色、便捷”等优势也引起人们越来越多的关注。如何安全、经济、快速地实现客货运输任务，是目前促进区域发展和城市内部融合的一个关键问题，这也对我国铁路建设和运营安全管理提出了更高的要求。因此，有效地借鉴国外铁路系统的成功经验十分必要。
1 英国铁路历史
英国是世界铁路的发源地。1814 年，斯蒂芬森发明蒸汽机车，开创了世界铁路运输的先河。英国的铁路系统非常发达，铁路运输同人们的日常生活密不可分。在漫长的发展历程中，英国铁路创造过辉煌的历史，也经历过惨痛的教训。
1993 年 11 月，英国议会通过了以网运分离和企业私有化为主要内容的铁路改革法案并于1994年开始实施，直至 1997 年完成。该法案将英国铁路公司分拆为1 家私有化的全国性路轨公司（Railtrack）、25 家客运公司、6 家货运公司、3 家机车车辆租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司。改革后的英国铁路公司被 120 多家私营企业取代。
铁路的私有化促进了投融资渠道的增加、服务的改善和运输量的提高。最大的变化就是服务质量大幅提升，在客运服务理念、客运产品设计、设备设施使用等各个方面充分体现人性化思想。例如，车票虽贵但提前预订享受折扣、一等车厢提供免费餐饮、坐错车无需补票、列车晚点 1 h 以上全额退款等。但是与此同时，私有化的铁路企业也日渐暴露出管理不善、运行质量滑坡等问题，在 1997—2002 的短短 5 年中，英国铁路发生了 13 起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有 7 起，共导致 59 人死亡，数百人受伤。铁路事故频发引发了英国公众对铁路私有化本身的质疑，深层次原因主要有以下几点。
（1）基础设施投资不足。英国铁路设施年代久远，急需更新。但路軌公司私有化后，私营企业只看重短期利益和股东权益，不断加大运量，从而加重了投资不足带来的基础设施安全隐患。同时，由于私有化的运营公司从政府部门获得的特许经营权年限有明确界定，通常每期只有10年的运营期限，到期后是否可以延续存在不确定性，故其所有的工作都要围绕本期盈利开展，导致私有化铁路运营公司不断降低运营成本，不愿意在设备改造和升级等方面投入大量资金，基础设施投资严重不足。
（2）安全管理漏洞多。英国铁路私有化后，有关部门一再指出铁路设施隐患多，要求路轨公司加强管理。然而路轨公司为节省成本，将一些路段的检修任务外包，最多时有 3000 多家代理处和 8 家铁路基建公司从事路网的相关工作，且雇佣了许多缺乏相关工作经验和专业培训的短期员工，对铁路运营安全构成极大威胁。
（3）财务危机加剧。英国铁路私有化初期，路轨公司经营状况尚好。但 1999 年后，其经营每况愈下，最终资不抵债，靠政府补贴度日，负债总额高达 33 亿英镑。
2 英国铁路改革措施
鉴于以上情况，英国政府决定重新施行铁路国有化，同时加强安全监管，明确安全责任，建立相互制约的安全管理体系；完善事后处理体系，合理界定事故责任，多渠道理赔。通过实施以上措施，英国铁路整体运营质量得以稳步回升，改革后的英国铁路各种事故发生率在整个欧盟均处于最低水平，整体效率也明显提高。
自上世纪 90 年代实行铁路改革后，英国铁路总体发展趋势良好。虽引入市场竞争机制，但英国铁路票价的 45% 仍由政府调控。这一体系充分体现了当前英国铁路的运营特点——车路分离，即铁路设施国有化，列车运营私有化。
3 英国铁路及城轨领域安全管理体系
英国铁路及城轨领域的安全管理与产品认证具有以下特点。
3.1 法律法规健全，职责明晰
英国建立的《铁路法》（2005）、《铁路及其他轨道交通（安全）法规》（ROGS）（2006），以及相关的标准和指南形成了一个完整的轨道交通行业安全管理法律法规和标准体系。在英国，铁路安全管理体系包括法律法规部分、法律法规管理机构和标准管理机构。
（1）法律法规部分。包括通用的劳动保护法律、职业健康与安全法规（1974）、职业健康与安全管理法规（1999）、欧洲铁路安全指令（2004）、铁路互操作能力法规（2006）。
（2）法律法规管理机构。包括铁路监管办公室（ORR）、铁路事故调查处（RAIB）、英国运输警察局（BPT）和健康安全委员会（HSE）。
（3）标准管理机构。包括欧洲铁路委员会（ERA）、铁路标准与安全委员会（RSSB）和通告机构。
在此法律法规框架下，政府主管部门与其他监管、运营等组织关系清晰、职责明确。
3.2 ORR 和 RSSB 的有效监管
英国政府主管部门避免直接插手轨道交通行业日常管理，实现了高效和廉洁的运作。同时，在轨道交通行业安全管理法律法规和标准体系下，ORR 和 RSSB 组织分工与合作的职责明确、相得益彰。组织的独立性确保其对行业监管的公正性，实现了对轨道交通行业安全的有效监管，促进了行业的可持续发展。
3.3 基于风险的质量和安全保证体系
对于轨道交通行业，质量和安全保证是行业发展的生命线。如何在系统的生命周期内实施有效的 RAMS（可靠性、可用性、可维护性和安全性）管理，基于风险的质量和安全保证体系是重要手段。要实现这一点，需要建立一支具有独立性、高业务质量的专家队伍。
英国和欧盟的产品认证体系非常完善，产品质量与供应商的市场信誉、效益、发展前景息息相关，形成了市场化的产品供应商、科研单位、服务分包商等紧密结合又责任分明的运用维修格局，目前我国动车组高级修过程中采用的专业化委托修和以上思路接近。以欧洲发达国家为代表的世界轨道交通历经百余年的发展，根据不断积累的经验教训和管理革新，已经形成了较为完整、科学的安全评估、认证、监管体系。例如，英国的 CASS体系、德国的 TUV 体系，其主要运作模式就是以欧洲铁路标准（EN railway standards）为基准，依托独立第三方评估机构，对在建项目以及新设备进行安全性论证，结合相对独立、相互制约的管理体系，确保设备高效、安全、可靠地运行。
在英国，提供铁路器材设备的商家不仅承担着设备研制、开发职能，还负责安装和售后服务，其产品认证机构的参与度很高，市场信誉对效益影响很大。各单位对安全质量要求严格，不再把安全和效率、安全和效益放在对立面，而是作为一个相互促进的整体考虑。这是英国铁路在设备并不先进的前提下取得较高安全水平的重要原因，这与国内一些工程“开通之日就是大修之时”形成了鲜明反差。
3.4 良好的人才培训机制
无论是英国政府还是英国企业，都十分重视人才的培养。
（1）政府层面。英国政府制定了相关法律法规以保障员工的培训权利。对于企业自行组织、符合政府培训指导方向的转岗技能培训，政府还会拨付一定的经费予以支持，从而充分调动企业对员工进行培训的积极性。
（2）企业层面。许多企业都制定了员工培训计划和实施办法，在具体形式上比较灵活。例如，学历教育与非学历教育相结合，综合培训与专项培训相结合，在岗培培训与脱产培训相结合，传统面授与网上培训相结合等。
政府与企业协调一致，共同加强对人才的培训，为确保企业拥有较高素质和数量足够的人力资源奠定基础。伦敦地铁公司（LUL）根据 ROGS 要求推出的员工能力管理系统（CMS），有效地解决了城市轨道交通运营安全关键能力的管理。通过“能力公式”分析相关岗位的员工能力要求，并结合培训等对员工的工作表现进行综合管理，有效地提升员工的主观意识和安全运营水平，使 LUL 公司的运营安全性得到大幅提升。风险统计、量化、控制及管理技术的应用，安全文化的建立，以及员工安全意识、能力和行为的管理提升，促使 LUL公司实现了“更古老、更庞大、更繁忙，同时更可靠、更安全”的企业目标。
4 建议
4.1 加强和完善我国铁路产品认证制度
铁路产品认证制度在我国已经实行多年，取得了较好的效果。这一制度的实施，规范了我国铁路产品生产市场，不断提高铁路相关产品质量，为铁路运输安全提供了有力保障。但仍有部分企业不能真正认识铁路产品认证的重要性，在产品认证过程中还存在做表面文章的现象，不能将铁路产品认证的管理理念贯穿生产全过程。因而在生产管理和产品质量上存在诸多问题，对铁路运输安全构成隐患。
为此，应加大我国铁路产品认证制度的执行力度，通过严格的管理不断增强铁路产品生产企业的安全意识，进一步提高产品质量，为铁路运输安全提供强有力的硬件支持。
4.2 完善安全管理体系
在实际工作中，国内企业往往将安全管理放在口头上，出现了问题、发生了事故，才开始真正重视安全管理，并没有将安全管理的理念融合到工作的每个细节中。目前，我国铁路的技术和装备水平已经达到世界先进水平，但管理水平却与世界先进水平有明显差距。基于这两点，首先要不断增强安全管理意识，真正做到安全管理深入人心。其次要不断完善安全管理体系，充分发挥企业的安全管理主体作用，加强政府安全管理的监管作用，形成一个高效、全覆盖的安全管理体系，不断提高我国铁路建设运营的安全管理水平。
4.3 加强城轨产品认证及安全评估管理
城市轨道交通是构建安全、高效、环保的城市公共交通系统的重要基础。截至 2017 年底，中国内地已有34 个城市建成投运城市轨道交通线路 5 021.7 km，且有多个城市的城市轨道交通项目正在修建或已经得到国家发改委批准，我国正处于城市轨道交通高速发展时期。
鉴于我国城市轨道交通发展速度和相关资源的情况，城市轨道交通系统安全评估及相关产品认证是保障系统建设和运营安全的重要措施之一。国家发改委于 2016 年发布了《关于开展城市轨道交通装备认证工作的通知》，确保我国城市轨道交通行业的健康发展。借鉴我国铁路产品认证和欧美国家城市轨道交通系统安全管理、评估及认证的技术和经验，不断完善适合中国城市轨道交通系统建设和运营安全的评估及产品认证体系，是非常必要的工作。
5 結语
现代铁路需要系统性的保障以确保其可靠性、可用性、可维护性和安全性，要通过系统性方法及管理来预见潜在的危害或问题，及早找出解决办法，防止意外发生，避免影响铁路及列车服务。尽管我国在轨道交通建设方面已经取得了瞩目成就，许多技术也处在国际领先地位，但还有很多管理问题需要借鉴国外的先进经验。特别是在轨道交通安全管理与产品认证的机制与标准方面，需要不同部门加大协调力度并给予支持，当然还需要时刻树立以人为本的理念，不断提高员工的综合能力，轨道交通行业才会健康快速地发展。
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收稿日期 2018-06-01
责任编辑 王宏强