“十三五”职工养老保险制度统筹改革思考

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摘要：
“十三五”时期是中国养老保险制度改革、完善与定型的关键时期。由于激励约束机制不健全等原因，现行职工基本养老保险制度正面临可持续发展挑战。对于业已出现的不同改革思路，必须厘清养老保险与医疗保险的根本不同，回归社会养老保险的本原要义，明确其功能定位。改革应以完善统账结合、个人账户和健全参保缴费激励约束机制等核心任务为突破口，将相关改革任务统筹起来通盘考虑、协同推进。改革要有效推进，必须以创新思维选择合理可行路径：一是借鉴名义账户制核心思想，赋予个人账户以社会互助功能，并增加社会统筹部分的激励约束功能；二是改基金无偿给付为借贷融通互助，既增强制度激励约束功能，又破解制度内生性道德风险问题。
关键词：“十三五”；养老保险；统筹改革；激励约束机制；名义账户制
中图分类号：C913.7/D669文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）01-0045-08
一、“十三五”时期是养老保险制度改革与定型的关键时期
中国已经进入发展新常态，发展方式在转变，结构调整在推进，经济下行压力明显加大。鉴于此，国家将供给侧结构性改革确定为“十三五”时期的发展主线。就本质而言，供给侧结构性改革是全面深化改革在当前严峻形势下的阶段性战略部署，其核心要义在于通过改革的办法推进结构调整、扩大有效供给以增强供给结构对需求结构的适应性。对照后可以发现，职工养老保险领域同样面临供给侧结构性改革任务，需要通过改革的办法来调结构、降成本和补短板。因此，“十三五”规划纲要中明确了养老保險制度深化改革的主要任务。而深化改革和完善制度将有助于实现职工养老保险制度的定型与可持续发展。
综合来看，“十三五”规划纲要中的相关改革任务主要涉及两个层面的内容。一是制度实施管理层面。如提高统筹层次，即“实现职工基础养老金全国统筹”。二是制度本身的改革完善层面。其中有的已经开始实施，如“适当降低社会保险费率”，因为这直接关系到供给侧结构性改革中较为紧迫、不少地方又非常积极的“降成本”任务。还有很多任务是相关的，如“完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面”，“坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任”，“完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制”。完善现行“统账结合”的职工基本养老保险制度，既涉及社会统筹账户保障水平与相应缴费水平、缴费机制的重新审视与确定，也包括个人账户功能的重新定位、缴费与待遇之间的精算关系以及由此决定的参保缴费激励约束机制的完善，这都影响到制度扩面和补充保险、商业保险等的发展空间，因而是相关的。
“十三五”规划纲要提出这些改革任务，主要源于经济快速增长时期建立的社会保险制度已经与新的经济社会发展形势不相适应，因而出现了不少需要解决的问题。毕竟，人的知识和理性都是有限的，在当初建立制度时我们既缺乏政策经验，又难以准确预测后来可能发生的诸多方面变化。缺乏政策经验，可能导致我们选择的制度模式本身有内在缺陷但在当时尚未被认识到，如各国所采用的保险制度存在的内生性道德风险缺陷；难以预测到国内外情况，意味着制度可能存在适应性不足的问题，如人口结构的多方面变化（如少子化、老龄化，以及劳动年龄人口比例持续下降等）会带来保险基金收支两方面的不利变化，使得社会保险基金面临财政压力；国际发展形势的深刻变化、国内发展形势与政治环境的根本性改变（如全面深化改革决定的推出、反腐败持续推进带来的政商关系重塑、经济社会发展方式的转变），都会影响到经济发展速度与质量、就业状况和劳动者收入水平，进而影响到社会保险制度的发展；等等。
二、改革必须直面养老保险制度面临的可持续发展挑战
近两年中国养老保险制度建设取得两大进展：一是实现了机关事业单位与城镇企业职工基本养老保险制度统一，解决了颇受社会诟病的“制度鸿沟”问题，促进了社会公平；二是颁布实施了《基本养老保险基金投资管理办法》，向基本养老保险基金投资迈出了实质性步伐，投资范围将大大拓宽，投资方式将日渐多元化，社会广为关注的基金保值增值问题有望逐步得到解决。尽管如此，社会统筹与个人账户相结合的职工养老保险制度仍然面临一些亟待破解的突出难题。如机关事业单位与城镇企业职工基本养老保险制度的分立运行、地区分割和统筹层次较低等问题，这既关系到能否在更大范围内实现风险分散与互助共济，也影响到人力资源在部门间、地区间的合理流动与有效配置。再如制度转轨和有些地区在制度实施过程中出现偏移而造成的个人账户“空账运行”问题。尽管我们有庞大规模的国有资产做坚实后盾，但对此问题总得有解决时间表，以便打消民众心里的一些顾虑，让他们能够有稳定预期。此外，激励约束机制不健全、制度吸引力有待增强等问题都比较突出。
在这些问题中，相对而言，制度激励性不足、吸引力不强带来的可持续发展挑战更为关键和根本，其影响也最为深远。首先，不同于在短期内分散横向风险的医疗保险制度，养老保险制度分散的是长时间内的纵向风险，因而制度发展的可持续性显得尤为重要。如果失去了发展的可持续性，那么养老保险制度便失去其立足的根基，民众将缺乏参保与缴费的积极性。其次，社会保险与社会救助、社会福利制度的本质不同在于强调权利义务对等，注重精算平衡，否则必然会产生严重的道德风险问题。例如，广东、浙江等一些发达地区早已或明或暗地支持甚至保护企业降低费率、缩小缴费基数等现象，除因为基金投资管理体制不健全、基金保值增值问题一直未能得到较好解决外，最重要的原因之一就是多缴多得的激励机制没有真正建立起来，当前缴费与未来权益联系不够紧密，制度设计复杂、不够透明，参保人不知道现在缴费到退休时能得到多少。这不仅极大地抑制了已经参保对象的缴费积极性，也影响了尚未参保主体的参保积极性，进而影响制度覆盖面进一步扩大。在人口老龄化持续深化的今天，这都直接影响到制度可持续发展与养老保险功能的充分发挥。