经济改革的逻辑与行动

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当前中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题严重，正如中共十八大报告所说，表现在方方面面。现在不是讨论“要不要”改革的时候，而是要具体探讨改革从哪里突破，采取哪些措施，路线图、时间表是什么。 中国经济改革要不要“顶层设计”？有人认为，可继续“摸着石头过河”。但是，不事先进行涉及诸多领域、诸多政府部门制度政策调整的“顶层设计”，我们能否真正推进改革？
一是很难。经过30多年改革，剩下的多是难啃的“骨头”。针对这些难题的长期协调难以突破；二是会耽误发展大局。面对复杂问题，如果缺乏总体谋划，仅推进A问题改革，引出B问题改革需求，再改革B问题，进而再引出C、D问题并有针对性地解决，改革效率低下。
城镇化恐怕难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”“切入点”和最直接的改革任务，真正与经济增长有必然因果关系的，还是市场机制改革。
事实证明，四平八稳推改革，功效不明显。充分估计下一轮改革中利益格局调整可能更加艰难，深层次改革会更加复杂，还可能出现意识形态争论和短期经济不稳定等纠结，很容易就易避难“绕道走”。其结果就是在综合国力持续大幅提升的同时，国民怨声载道，经济不可持续的风险与挑战难以彻底解决。
经济问题背后的逻辑
研究“顶层设计”，就要准确把握当前中国经济发展中的各种问题和矛盾。
十八大报告指出：经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。转变发展方式的立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。这一系列表述的逻辑简明清晰。
具体怎么改？十八大报告从三个角度进行了阐述。
纯粹从经济方面，一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平；从民生与社会管理角度，一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理；从讨论生态文明必然涉及的经济问题出发，中国需要优化国土空间、促进资源节约、加大生态环保力度及相关的制度建设。
上述各方面无不涉及经济问题和体制改革，但仅从经济角度出发，如何梳理其因果逻辑？如何厘清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络，找到“抓手”或“突破口”？这是决定中国未来改革成败的大前提。
根据魏杰等人的研究，目前经常议论的各种经济问题，可以用以下四种重大的结构分析方法进行归并。从发展方式转变中的结构调整这一“主攻方向”入手，可以发现，现实经济暴露的各种问题，有的是重大结构扭曲的衍生结果，有的是重大结构扭曲的成因。
一是按国民生产总值的支出法分析，最近十年来投资、消费、净出口比例严重失衡；二是按国民生产总值的生产法分析，近十年来中国产业结构发展不协调；三是按国民生产总值的收入法分析，近十年来国民收入分配格局严重失调；四是从国际收支法看，近十年来中国总储蓄大于国内投资。
从以上四个角度，国民经济中的各种结构矛盾与问题，都被包含其中并可得到解释。今后的改革从何着手、如何推进，首先需要对这四种扭曲结构之间的关系有正确认识，弄清它们的关系，才能在统盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能寻找到改革的“抓手”。
从支出法分析，近年来居民消费率逐步下降最直接的原因，首先是上述国民收入分配中居民可支配收入急剧下降；其次是居民预防性储蓄动机增强，相当部分人担心社会保障不稳定，有点积余不敢消费。据美国学者尼古拉斯·拉迪估计，两因素的权重分别占75%和25%，要扭转此局面，涉及收入分配改革与社会保障体系改革。
为什么近年来居民收入未随着GDP增长而增长，且赶不上政府、企业收入增速？
在农村，在城镇化、工业化过程中本应归属农民的土地增值收益，绝大部分被政府与企业所获。
在城市，居民收入增长慢，一是薪酬收入偏低；二是财产收入下降。股市下跌，储蓄是负利率；三是过去几年快速发展的传统制造业，资本有机构成高，国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，促使了第二产业的不断扩大。而能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济、服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。生产要素配置中的资本与劳动力明显的强弱地位，直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。
要扭转城乡居民收入增长慢的局面，问题直指土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、国企改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。
为什么产业结构会扭曲？从第二产业与服务业关系看，一是税收问题，部分省市进行的“营改增”税收改革试点，有利于缓解这个问题。
二是又回到收入法分析，是政府收入增长过快所致。过去几年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，放大了资本投入，所以加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企分红比例极少，以大量积累利润和巨额资本撬动巨额信贷资金，并实施多元化经营，以不断推动高投资水平，造成了产业结构的重大扭曲。
三是我们对民营投资的限制过多、门槛过高，资金难以进入。
四是利率、汇率、资源要素价格改革滞后，加上前几年外部需求刺激，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。要想彻底扭转此局面，问题直指税收改革、国退民进、落实“新非公36条”、利率汇率资源等要素价格改革。
报告提出“翻番”的量化目标那样，要有量化的数据和具体目标，避免长期议而不决，贻误改革进程。
此方案包括：第一，未来八年中国“提低、控高、扩中”必然涉及逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等内容；第二，逐年缩少城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标的；第三，为解决居民预防性储蓄而制定全面的、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。
只要坚定不移地推进以上三项改革，逐年提高城乡居民的社会保障水平，财政必将入不敷出。这可进一步倒逼财税体制改革，制定中长期改革预算。为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，金融部门也不得不结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。
在农村，要想真正提高农民收入，必须依法进一步改革土地、征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。
目前，城乡居民财产性收入差距已超过城乡居民收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革，实际上是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的基础上，落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。
要改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以通过出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。要杜绝各级地方政府以提高征地价值补偿倍数这一“恩赐”型行政方式“回归农民权益”。要强调“合法补偿”，而不是“公平补偿”，防止地方政府以“公平补偿”为名，继续侵占农民的利益。
通过这一改革，可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度，增加财政收入。但土地长期增值收益回归农民后，中国经济还会暴露更为突出的问题。
一是土地出让金骤然减少，城镇化建设中的投资和基础设施建设资金马上捉襟见肘。二是按照国家有关规定，土地出让收益还须按固定或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”等八项支出。因此，若改革后土地出让金骤然减少，不仅会影响地方城市建设，还会直接影响农村教育、农业、水利建设等。
地方财政难以生存，最终会要求中央与地方财力、事权重新划分，要求财税体制改革。如果此时中央政府再需统筹考虑收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，财政必然难以维持下去。
此时如果决策者坚持改革不动摇、不停滞、不倒退，今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，最终不得不倒逼财税体制进行一场大改革。制定中长期改革预算，是要解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定地步，财政部门不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权。
2.要素价格改革及其反应
过去若干年，中国经济之所以能形成以投资、出口为主导的经济发展模式，融资成本低和环境资源成本低是重要的供给因素。
进一步的改革逻辑，要消除造成经济结构扭曲的需求因素，还必须同时从供给方面加快改革。这就要求有关部门在兼顾金融安全和短期经济稳定的同时，制定利率、汇率、水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革规划。
明确今后若干年内利率、汇率逐年市场化的改革规划。如果利率市场化改革后，银行存贷利差缩小，导致竞争加剧，为预防银行破产而引起社会不稳，存款保险制度须加快出台。其后，金融监管部门长期因怕出风险而采取“保姆式”监管、限制民间资金入股金融机构的各种行政限制，也将逐步取消。同时因利率由负转正，既可增加居民收入，促进消费，也会出现以市场信号正向激励企业，政府抑制高耗能、低效益的重复建设。
利率及汇率市场化改革后，产品创新更加活跃，促进了银行特别是国有大银行去寻找、扶植更有活力的民营中小企业，混业交叉产品明显增多，这将迫使“一行三会”金融监管部门不得不抓紧提出改善监管协调的方案。这还有利于中央银行选择更为有效、灵活的间接调控方式，抑制外汇储备的快速增长。这相应会加快资本管制的放开，进而加快人民币国际化进程，推动中国经济的对外开放水平。
明确今后若干年内水、电、气、油、矿产等资源要素市场化的改革规划。资源要素市场的改革，应在各不相同的“阶梯价格改革”“资源间联动改革”“试点改革”等基础上，认真总结经验与教训，限时制定出以市场化为导向的水、电、气、油及矿产价格形成机制。
加快这项改革，必然会倒逼一部分亏损的国有企业改革，引入民间股份实施重组改造，减轻国家补贴与财政包袱；还会倒逼行政部门削减行政审批权力，便于民间资金投入，推进“大部制”改革；也会抑制那种不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习，寻找服务经济的发展机会，提高全要素生产率，从而达到通过市场信号与市场压力，而不是通过层层行政指令“拉郎配”实现产业和区域结构的调整。
3.倒逼“四大重点”改革
坚持改革方向不动摇，推进“两大核心”改革，必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”改革等四项重点内容。
土地征地制度改革是中国农村下一轮最主要、最艰难的一项改革，也是开拓中国未来消费市场空间的一大历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规，平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。
要明确集体土地与国有土地的同地同权同价原则，允许土地自由平等进入市场，保护农民宅基地的相应权益。对确实为了“公共利益需要”征地的，应遵循严格的法律程序和价格补偿原则。
应尽快明确悬而未决的小产权房问题的解决方案。土地征地制度改革的最大阻力来自各级政府，应在理顺中央与地方政府财力和事权关系上，有配套地进行财税改革。伴随这项改革，农民在城镇化、工业化过程中将新增千万亿元的收入，对农民及进城变成市民的农民工，在其住房、医疗、养老、教育等制度安排与标准上，有关部门应配合社会保障体系改革和财税体制改革，提前准备政策预案。
社会保障改革既是解决国民后顾之忧、扩大国内消费、平衡国内经济结构的一项重大改革，又是追求共同富裕、实现“中国梦”的一项巨大工程。
这项改革的重点，在配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口变化趋势，在兼顾国家长短期财力的前提下，应研究缩小城乡社会保障差距，提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平，并轨机关、事业单位、企业城乡“碎片化”的五套养老制度，建立多层次社保体系。在确立养老资金长期安全有效运用制度等方面，要拿出数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方面问题的中长期改革方案。
上述各项改革，都会影响到中央或地方政府的收入与支出。如果财税体制不改革，其他改革都将难以推进。在中国下一轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、历时最长，最需要在短期急处理、中期有安排、长期有预期的改革，就是财税体制改革，它是最难啃的“骨头”之一。
1999年至2009年，地方的土地收入与财政收入之比从0.09∶1提高到0.44∶1，土地收入与地方预算外收入之比由0.16∶1提高到1.94∶1，全国地方财政自给率下降到55%左右。
政府要改革土地征地制度，应在配合收入分配改革和积极财政政策的同时，尽早组织力量，总结1994年“分税制”以来的经验与教训，结合上述各项重大改革和尚未“修成正果”的房地产调控制度改革，认真思考中央与地方的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中长期财税体制渐进改革方案，并在各项改革进行过程中及时修正方案。
坚持深化上述各项改革，国家财政出现相当大的收支缺口是难以避免的。为此只能启动“国退民进”改革，动用政府掌握的大量现存资源，逐步降低国有企业在国民经济中的比重。
寻找国企改革方向的重点，从微观层面应放在提升企业的竞争力和效益上；从宏观层面应配合国家急迫的经济结构转型和社会保障、财税体制等改革，认真研究在到2020年或2030年中国复兴的艰难历史过程中，对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。
对超过最低比例要求的股权，尽快实施有计划的逐步退出行动。同时，在国际经济格局风云多变的情况下，对影响国民经济运行的一些重要行业和关键领域，要加大国有资本投资，真正实现国有企业“有进有退”的国家战略布局与调整。
第一，要认真研究关系国家安全和经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些，相对控股最低比例应是多少。配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求，提出“有进有退”的股权调整中长期计划。
第二，国企改革应包括重点国有金融企业改革。要打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎是政府绝对控股，控股权益高达3.3万亿元的局面。
第三，在推动国有资本向重点行业、关键领域集中，向主业集中的过程中，要研究处置国有实体企业对40多家中央金融企业约2070亿元的资本及权益。
第四，对各级地方政府、财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。
当前中国经济结构转型的任务相当艰巨，但政府长期积累的巨额资本财富，也给中国经济结构转型提供了充裕的物质基础，这是千载难逢的历史机遇，也是美国等经济体在危机后面临结构调整时所羡慕不已的。
概括以上改革“路线图”，当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之时。
由此产生中央与地方财力和事权的重新考虑，相应的制度改革将不得不摆上重要的日程。中国要彻底改革财税制度，恰遇中国各级政府的财政收入在减少，只能通过“国退民进”“还富于民”，以彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。
相比初期展开的“两大核心”改革，“四大重点”突破是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。在农村，重点是土地征地制度改革；在城市，重点是社会保障制度改革；在国家经济制度层面，重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。要通过返富于民，逐步实现共同富裕，通过返富于民，理顺市场经济运行机制。
“四大重点”改革将牵动方方面面的利益调整，情况相当复杂，也最难解决，更需要决策者及早运筹帷幄、统筹安排。
新的改革原则、时间与组织
一切改革应着眼于形成市场机制、推动机制转化动力的自动生成。当改革全面、持续铺开，要进一步推动，全靠“顶层设计”是不可能的。
中国上世纪的改革浪潮，并不都是政府事先设计的，而是通过“承包制”和“价格双轨”改革，鼓励和尊重群众的创造精神，推动一个又一个领域的改革。在找到中国各种经济问题的逻辑始点和真正动因后，要咬住“硬骨头”，敢啃“硬骨头”，“攻其一点，不及其余”。
改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革，意味着国民经济运行的市场信号将发生一连串变化，会对当期经济稳定带来一定影响，加上美国及全球经济的真正复苏可能要拖至2015年左右，这对中国改革会带来新的不确定性。因此，既要决心改革，又要讲究策略，在基于社会、政治和经济可掌握的稳定能力平衡中，把握好改革的力度和速度。
其他相对独立领域的改革需要同步进行。以上针对中国经济问题的逻辑分析，舍去了科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的重大讨论。这些领域的改革同样影响全局，同样时不待人。面临千头万绪的问题，政府需要学会“弹钢琴”。
改革既要有先后次序、轻重缓急之分，又要有时限要求。当政府决心启动缩小收入差距和要素价格改革后，市场会提出一系列改革需求，因为人们对改革的认识，已不局限于上世纪八九十年代“摸着石头过河”时的思想准备与基础。对当前一系列经济问题的严重性及其解决这些问题意味着什么，相当多的人已形成基本共识。
改革决策要视同“下围棋”，走第一步时要想好第三步、第四步，在紧紧咬住“两大核心”改革之时，要启动部署其他方面的改革，在动态中把握其他改革与“两大核心”改革的衔接，择机推出其他的改革方案。
改革必须有时间表，要有具体可量化的指标要求，不能允许政府部门间“无时限”地“协调、磋商”的现象长期存在下去。根据全面改革内容“先后次序、轻重缓急”的不同，新制定的改革方案原则上应在2013年内完成，具体可限定在3个-9个月。
因为改革内容不同，有些方案设计并不难，难的是具体执行，如利率市场化改革、个别资源的价格改革等，这需要立即拿出方案。有些改革还需大量调研，方案设计时间稍长，如社会保障制度改革、土地征地制度改革。有些改革项目的进度和内容，主要取决于上游领域的需求，方案设计时间需要稍长些，内容可以是粗线条的，如财税体制改革和“国退民进”改革。
各项方案要衔接，形成统一的时间表。具体执行操作可根据不同改革内容，确定不同的时间目标。原则上，应在未来三年至五年内，健全或基本健全市场经济运行的机制与制度。
要讲究改革的总体性、协调性和系统性，要有相应的组织班子。要设立直接能向中央、国务院负责的跨部门协调汇总和谋划改革方案的班子。这个班子要有一定的权威性，有授权，以保障全面获取“顶层设计”所需的各部门材料与资料，有效协调各部门矛盾。
能否取得这轮改革的最后成功，取决于决策者的战略勇气与历史担当。坚定不移地推进“缩小收入差距”和“要素价格”两大核心改革，必然引起上述“四大重点”改革领域的强烈需求，而“四大重点”改革的艰难性和复杂性，不言自明。
在未来的改革中，要防止不顾国情和生产率发展状况，把人们“胃口”吊得过高，片面追求高福利的倾向，也要面对在土地制度、国退民进改革中必然会遇到的意识形态与政治争论压力。能否坚定不移地将这一轮经济改革进行到底，除了策略上的把握，战略勇气和中国复兴这一历史责任的担当，有唯一决定性的意义。
作者为国务院参事，感谢德意志银行马骏博士、国务院发展研究中心技经部部长吕薇女士、金融研究所陈道富博士及财政部财科所刘尚希副所长等人对本文提出的宝贵意见