促进辽宁省健康服务业发展财政政策研究

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摘要：辽宁省当前面临着产业结构调整、人口老龄化、经济增长乏力等多重压力，发展健康服务业对促进辽宁省经济发展有着重要的意义。目前辽宁省健康服务业发展主要存在着“重治疗、轻预防”、健康服务供求结构失衡、健康服务业产业链不健全等问题，本文主要从财政角度提出了解决辽宁省健康服务业发展的一些对策，主要包括增加政府服务类公共产品投入，引导社会资本进入健康服务业和综合利用多种财税手段达到支持辽宁省健康服务业发展的目的。
关键词：健康服务业；发展；财政政策
一、辽宁省健康服务业发展现状
2010至2014年，辽宁省地区生产总值分别为18457.27亿元、22226.70亿元、24846.43亿元、27213.22亿元、28626.58亿元，按可比价格计算，经济增长率分别为14.2%、12.2%、9.5%、8.7%、5.8%，同期全国整体经济增长率分别为10.3%、9.O%、8.6、7.1%、8.3%，与全国平均水平相比，近年来辽宁省国民经济增长水平出现明显下滑。
从三次产业结构上看，2010至2014年，辽宁省第三产业占比分别为37.1%、36.7%、38.1%、40.5%、41.8%，而同期全国的平均水平分别为44.1%、44.2%、45.3%、46.7%、47.8%。在产业结构上，辽宁省作为传统的老工业基地，服务业占比明显低于全国平均水平。
2014年辽宁省居民人均可支配收入22820元，全国平均水平为20167.12元。其中，城镇常住居民人均可支配收入29082元，全国平均水平28843.85元；农村常住居民人均可支配收入11191元，全国平均水平为10488.88元。从人均可支配收入水平看，辽宁省人均收入水平略高于全国平均水平。
人口构成上看，2014年全省年末常住人口4391.4万人。其中，城镇人口2944.4万人，乡村人口1447万人，城镇化率达到67.05%，高于全国54.8%的平均水平。其中65岁以上人口比为15.7%，全国平均水平为13.7%，可见辽宁省老年人口比重较高。
辽宁省近一年多以来，经济增速乏力，传统产业比重较高；在人口构成上，老龄化水平高于全国平均水平，这些因素对辽宁经济的健康发展提出了挑战，调结构、稳增长的压力较大。但也要看到，辽宁省人均收入水平较高、城市化水平处于全国前列也为辽宁省扩大消费需求、发展服务业提供了良好的发展条件。
二、辽宁省健康服务业发展存在的问题
1.内部结构上，健康服务业“重治疗，轻预防”
随着人口老龄化和居民生活方式转变，结合辽宁省居民“嗜肥油、喜腥膻、重油偏咸”的饮食习惯，辽宁省的疾病谱发生了变换，以心血管病、糖尿病等为代表的慢性病成为影响辽宁省人民健康的主要因素，要求健康服务业转变服务方式与结构，从疾病治疗为主向“未病先治”转换，积极进行健康管理，积极发展预防、治疗、康复、护理相协调的健康服务体系。但辽宁省健康服务业仍然以传统的医疗衛生服务为主，重视疾病治疗，轻视疾病预防，在康复服务方面，也存在缺失。
2.医疗卫生服务存在问题
医疗资源区域配置不平衡。辽西北地区优质资源不足。全省医疗卫生资源大于全国平均水平，但公共卫生资源低于全国平均水平，需进一步合理布局。
卫生资源利用效率较低，2014年全省医师日均门急诊人次为5.5次，低于全国7.5次的平均水平；平均住院日为10.9天，比全国9.6天的平均水平高1.3天。
在医疗资源结构上，我省公立医院所占比重过大，床位占比86.37%，没有形成多元化就医格局；儿科、精神卫生、康复、老年护理等领域建设滞后。
医疗机构技术水平差距较大，基层医疗卫生机构建设滞后，且医疗技术水平较低，难以满足群众需要。导致患者不断向大城市聚集，增加患者负担。
公立医院改革还不到位，以药补医机制尚未有效破除，科学的补偿机制尚未建立，普遍存在追求床位规模、竞相购置大型设备、忽视医院内部机制建设等粗放式发展问题。
3.健康管理服务业的发展与社会需求的差距较大
对健康管理服务的市场供给进行了调查，发现我省健康管理机构存在以下问题：健康服务质量差，健康管理的理想目标是对个体或团体的生活行为进行全面的跟踪监测，提供健康咨询和指导服务以及进行健康危险因素干预。采取合理措施，降低疾病的风险，促进服务对象健康的行为，减少疾病和改善损伤生活方式健康管理。大多数的医护人员，对健康管理的认知水平还停留在较低的水平上。很多健康管理机构仅仅是出具一张简单的体检报告，缺乏事后的效果跟踪以及健康促进措施。
健康管理公司的服务产品，由于我省健康管理起步较晚，只能从初级健康服务出发，这就导致服务内容的单一，差异不明显，多元化服务内容很少。由于自身规模和资金技术的限制，健康管理公司对有更高健康服务需求人群的服务供给不足，这一部分市场涉及较少，这也成为制约我国健康管理公司发展的软肋。
需求意愿低。根据课题组成员曹金娟老师的相关调查结果显示，27.54%的人表示对健康管理不了解、没兴趣、不愿意尝试；26.01%的受访者认为有健康问题还是需要去医院而不是需求健康管理帮助；2.23%的3`-～A为健康管理属于高端人士消费，与自己无关；仅有17.22%的人表示愿意尝试健康管理，但仍有7.69%的人表示自己虽然愿意尝试健康管理，但受时间、金钱等诸多因素的限制，不能选择健康管理服务。影响健康管理市场需求的因素有：收入、时间、宣传力度、服务效果、健康管理市场规范程度。
4.健康管理与健康保险之间的产业链尚未打通
健康管理作为一种新理念第一次是被美国的保险业提出，主要实现方法是由医生使用健康管理的有效方法来指导病人使其进行自我意识的保健，这样不仅大大减少了为医疗健康所花的费用，还为保险公司提前控制了亏损风险。
在辽宁省甚至是在我国，健康管理仅仅作为一个新兴部门才刚刚发展，国外健康管理发展经验，健康保险业与健康管理是紧密结合、相互促进、共同发展，但我省目前处于健康保险和健康管理的起始阶段，各行业之间合作出现滞后现象。健康保险企业与健康管理企业之间如何开展合作、甚至是健康保险机构投资健康管理企业是我省乃至全国健康保险业需要深入研究的课题。
5.制约辽宁省健康管理服务业发展的其他因素
人力资源制约。辽宁省作为一个教育大省，省内拥有中国医科大学、沈阳药科大学等6所医药类大学，这为辽宁省发展健康服务业培养了大量的医药卫生类人才。但在学生的培养方向上，主要集中在临床医学相关专业，对于适应健康服务业发展的健康管理、康复、老年护理等人才培养滞后。在职业技术教育中，也缺乏对育婴师、家庭护理等人才的培养，部分地区即使存在相关培训，但是技能培训结果难以满足市场需求。最突出的表現就是健康管理专业人才的短缺，健康管理企业作为服务[生企业，人力资源是企业发展的核心要素。健康管理企业之所以出现服务产品趋同，服务水平底下，就在于支撑企业发展的高素质的健康管理专业型人才的短缺，而人才的短缺导致高水平人才的薪酬较高，进一步是健康管理企业的经营成本上升，使得健康管理企业把目标客户定位于高端消费群体。
健康服务企业面临资金压力。当前健康服务业市场仍处于起步阶段，除了部分企业，如美年大健康，可以到资本市场进行多渠道融资外，大部分健康服务企业规模相对较小，能够采取的融资方式比较单一，主要集中于银行贷款，银行贷款又需要有相应抵押或担保。这就限制了健康服务业企业的融资需求的满足，限制了健康服务业企业的规模化发展。
信息化水平发展滞后。健康服务业的发展是建立在信息的高速流通基础之上的，健康管理、医疗卫生与健康保险之间需要对居民的健康信息进行实时互通，虽然现在全国大规模的推广了居民健康档案的建设，但在实际操作中，距离理想目标还相去甚远。此外还存在个人的体检信息在不同医疗机构间互不认可的情况，可以说进一步制约了健康服务业的发展，也增加了健康服务接收方的经济负担。
三、促进健康服务业发展的财政政策
1.增加政府服务类公共产品投入
健康服务业涵盖范围非常广泛，对于政府承担直接责任的基本医疗领域的支出、基本医疗保障的支出和基本健康管理与促进领域的支出，政府要保证其必要的支出规模。在此基础上，政府财政应当确定辽宁省健康服务业的重点领域，并为营造良好的发展环境提供必要的财政投入。本课题组认为，财政应当在以下几个领域加大投入。
第一，加大对提高全民健康素养的投入。根据调查，当前辽宁省人民群众的健康意识日益提高，但是在具体的健康知识上，存在着严重的不足，突出表现就是听信虚假广告宣传，盲目购买各种保健类医疗器械和药品。一方面对消费者造成了经济损失，严重的甚至危害健康；另一方面，也不利于健康服务业市场的长久发展。为此，政府要增加对健康教育与咨询的财政投入，通过各种信息传递渠道，向人民群众传播科学的、通俗易懂的健康知识、养生知识，满足人民群众对健康知识的需要。
第二，增加生命科学的基础研究投入。健康服务业是建立在生命科学、预防医学等一系列学科研究的基础之上的。而对于科学研究，按照公共性，我们可以将其划分为基础研究和应用研究。基础研究工作由于其研究成果很难直接产生直接的经济效益，鲜有市场主体愿意涉足，但是其研究成果对整个社会的科学研究具有很强的支撑作用，是其他应用研究的基础，从这个角度看，生命科学研究等基础研究，属于纯公共品。对于提供纯公共品的资金支持，是政府财政的主要责任。所以财政部门要加大对这方面的财政投入，以为健康服务业的科研服务提供支持。
第二，加大对健康服务信息平台的建设。健康服务业的发展，体现的是全面的大健康观，涉及医疗、卫生、健康管理与医疗保障等多方面的市场主体。而健康信息在健康服务业的发展中有着特殊的基础性作用。如健康管理、健康保险等都需要时时掌握消费者的健康信息，医疗服务的转诊也需要信息的支持。但是当前我省虽然初步建立了健康档案的基本制度，但是健康档案信息的网络共享、不同健康服务主体间的信息互联，仍然制约着健康服务业的发展。下一步财政投入的重点在于一方面落实健康档案的信息收集工作，另一方面，构建符合健康服务业发展需要的健康信息共享平台，实现真正的健康信息的互通，为健康服务业的发展提供坚实的技术支撑。该信息平台可以无偿使用也可以收取一定的服务费。
2.合理利用财税政策，引导社会资本进入健康服务业
健康服务提供主体局有多样性，包括政府、社会组织和市场企业主体，甚至还包括个体从业者。针对当前健康服务供给不论是数量上还是结构上，都无法满足社会的需要。从提供健康服务的性质上看，属于政府基本公共服务的部分，必须由政府负有财政支出责任，不能缺位；属于高端健康服务领域的健康服务，应按照市场原则进行调节，当前我国高端健康服务发展势头良好；而面向一般社会大众提供的健康服务目前远远不能满足市场需要。为此政府要通过各种财政手段积极引导社会资本进入健康服务业，以更好的服务社会。具体措施如下：
第一，成立专门健康服务产业引导基金。在辽宁省可以通过预算政策，成立省级健康服务业产业引导基金，筹集社会资金以引导社会资金进入健康服务领域，按照市场化原则进行运作，扶持健康服务业企业发展，解决其发展初期资金不足的问题，以此带动辽宁省健康服务业更好的发展。同时，合理利用中小企业发展基金等基金，对健康服务业中的中小企业进行资金扶持。
第二，通过贷款担保与财政贴息等形式，为健康服务机构提供融资方便，解决其“融资难”的问题。目前制约健康服务机构做大做强的主要约束是资金问题，这些机构面临着缺乏担保品、融资成本高等问题，通过政府设立的政策性担保机构，为其提供贷款担保服务，可以方便其获得外部债务性融资解决其融资困境。健康服务机构融资成本高，降低了其盈利能力，不利于激励社会资本进入该领域，有鉴于此，可以通过财政补贴、税收优惠等形式，降低企业生产成本和税收负担，从而提高企业的盈利水平，有利于社会资本进入健康服务领域。
第二，通过政府购买公共服务的方式，为健康服务业提供市场需求，降低健康服务企业经营风险。公共服务购买，本质上是一种财政[生资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应资金的模式。对于非营利組织或者营利组织提供的基本医疗服务、商业健康保险机构参与管理医疗保险甚至是对重点人群的健康管理等等属于基本公共服务范畴的健康服务，政府应当积极引入政府购买公共服务的方式，可以更好的发挥财政资金的使用效率，激活健康服务机构活力，达到引导社会资本的目的。
3.运用多种财税手段，支持健康服务业发展
第一，加大对健康服务业人员的教育投入。由于健康服务业涉及产业链较长，覆盖面较宽，所以要求多层次、多专业的从业人员进入该领域。虽然我省拥有多所医药类大专院校和卫生类专科学校，每年培养大量相关专业的毕业生。但从我省对该类人才的供求现状分析，则存在着严重的结构性矛盾，即劳动力的供给落后于健康服务业发展的需求结构的转变。为此，在高等教育领域，政府要拨出专项资金，用于支持在相关院校筹建符合我省人才需求要求的特色专业，以解决辽宁省健康服务业人员供给与需求的结构性矛盾；在职业教育上，将健康服务业中急需的劳务人员的培训资金直接纳入财政支出中来，以满足当前辽宁省对这部分人员的需要。
第二，加强对健康服务机构研发行为的支持。企业的研发活动虽然没有基础研究的外部性那么强，同样具有一定的外部性，尤其是健康服务业企业的研发行为，其外部性更强。另外，研发活动还具有一定的风险性，一旦研发失败，对企业的损失很大。所以应当采取财政补助等方式，降低企业研发行为的风险成本，激励其增加对研发的投入。
第二，考虑允许居民用医疗保险个人账户余额对医药、医疗以外的健康服务进行支付，如用于健康体检、健康管理咨询和购买商业性健康保险等支付，一方面有利于提高居民医疗保险个人账户资金的使用效率，另一方面也扩大了居民购买健康服务的购买能力。
第四，加大对相关支撑产业的投入。根据对健康服务业的产业链分析，健康服务业需要很多的产业支撑，如制药业、制造业等等。为了健康服务业的良好发展，辽宁省有必要根据我省特色，支持健康服务业集群发展。
课题名称：
2014年辽宁省财政科研基金项目：支持辽宁省健康服务业发展财政政策研究，编号：148016。
（作者单位：中国财政科学研究院）