新农村建设背景下我国农村公共产品供给问题研究

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【摘要】以新农村建设为背景，从农村公共产品供给总量、供给体制、供给效率和供给质量这四个方面概括当前我国农村公共产品供给问题，提出城乡二元结构、自上而下的决策机制、资金投入不足三个原因，并提出可行性的解决路径。
【关键词】新农村建设；农村公共产品；供给
一、新农村建设背景下我国农村公共产品供给现状
（一）农村公共产品供给总量不足，地区供给不均衡
供给总量的不足是新农村建设背景下我国农村公共产品供给存在的首要问题。农村经济的不断发展与我国城乡一体化进程的加快，使得农民对公共产品的需求不断扩大。从当前来看，我国农村公共产品供给的总量严重不足，直接影响农民生活水平与生活质量的提升，难以发挥其服务农业经济、改善农民生活的作用。另一方面，我国地域辽阔，各地区农村之间经济发展水平不一致，导致公共产品在各地区农村供给不均衡现象严重，城市公共产品供给总量远远大于农村地区。
（二）农村产品供给体制不科学
首先，供给主体单一。长期以来，我国农村公共产品供给采用单一主导配给制，由政府作供给主体。在农村经济不断发展的今天，这种自上而下的配给机制难以有效表达农业、农村和农民对公共产品的实际需求。
其次，在政府为单一主导的供给格局下市场参与不足，市场对农村公共产品的供给过程不顺畅。再次，供给机制不科学。我国农村地区长期以来实施的是“制度外供给”与“供给主导性供给”相结合的公共产品供给机制。这种供给机制轻农业重工业，在一定程度上以牺牲农业和农村来发展工业和城市。与此同时，我国长期以来推行的轻农重工、以农补工政策加大了对农村公共产品供给的发展阻碍，供给制度不科学。
（三）公共产品供给效率偏低
长期以来，我国政府在农村公共产品供给方面上实施的自上而下决策机制很难有效反映农业、农村和农民对公共产品的实际需求，也难以提高其供给效率。一方面，农村公共产品资金投入低效率，事关农村发展的根本性公共产品，如义务教育、卫生事业和基础设施建设等公共物品是农民急需的，但供给不足。而另一些见效快、政绩明显的短期非生产性公共产品易获得政府热衷，导致低效率供给格局出现。另一方面，政府提供农村公共产品的过程复杂，中间环节繁多，经过多层环节后的农村公共产品成本不断升高，但产品的利用率依旧低下。
（四）农村公共产品供给质量不高
农村公共产品供给质量低，主要体现在公共产品的“质”和“量”两个方面。在“质”的方面，由于供给产品地域结构不合理，我国农村公共产品就供给地区的经济发展水平显示出巨大的差异性，供给质量层次不齐。社会经济发达的东部地区的农村公共产品种类丰富、质量优越，而社会经济欠发达的西部地区的农村公共产品呈单调、贫乏状态；而在“量”的方面，农村公共产品供给远远低于城市地区。较数量完备、种类丰富的享受型城市地区公共产品相比，农村公共产品供给仍处于较低水平，供给内容仅用以满足农业生产、农村建设和农民生活等基础生产性需求阶段，供给质量低下。
二、新农村建设背景下我国农村公共产品供给问题的原因分析
（一）城乡二元结构导致农村公共产品供给结构不均衡
长期以来，我国城乡经济结构、户籍制度实行的是二元模式。这种制度下，城乡公共产品供给制度及财政制度也是二元结构，农村公共产品供给以农民“自给自足”为主要供给模式。除重大民生项目主要由乡镇政府供给以外，农村公共产品基本上由农民自行提供，农民承担供给的绝大部分成本。改革开放后这一状况虽有所改善，但没有得到根本解决，公共资金的不足直接影响了农村地区公共产品的供给。另一方面，我国农村经济发展较落后，绝大多数乡镇企业难以创造大量剩余产品来用于公共产品供给，使得农村公共产品供给渠道少、总量低。长期残存的城乡二元结构是造成当前我国城乡之间公共产品供给不均衡的主要原因，是导致农村公共产品供给不足的根本原因。
（二）公共产品自上而下的决策机制导致供给效率低下
自上而下的决策机制是指对于某项投资项目的确立与否完全由上级部门决定，再通过命令式通知下达到各下级部门，最后由下级部门执行。在这种体制下，对于出于政治利益考虑的政府官员来说，较容易出一些短期见效快、能体现政绩、能让上级领导看得见的“面子工程”和“政绩工程”，而一些长期见效慢，但具有战略意义的项目经常不在决策者的选择范围之内。另外，自上而下的决策机制使得供给同需求不相适应，在供给决策的过程中将农民的意愿完全排除在外，无法反映大多数农民的真实需求，势必导致有限的供给机制需求偏离，供给结构失衡，造成供给效率低下。
（三）资金投入严重不足
长期以来，我国实行的“农村支持城市、农业支持工业”的发展战略决定了融资体制及相关政策必然是服务于城市工业的，而涉农方面的相关优惠政策则严重不足。在相关政策的激励下，政府及社会资金大量流入城市地区，使得农村地区资金缺乏，农村公共产品资金来源稀少。其次，我国农村公共产品主要依靠基层政府供给，中央政府、省级政府在财政上对农村地区没有给予充分的转移支出。再次，在农村，资本远远缺乏运动的条件，其中最明显的是基础设施建设以及配套措施远远落后于城市水平。加之，相对于城市而言，农村的资金投资环境差，且可投资领域小，在缺乏有效的政策引导背景下，企业和社会资金大量流入城市地区，农村地区资金投入严重不足。
三、新农村建设背景下农村公共产品供给相关对策
（一）厘清各级政府财权事权关系，明确公共产品供给责任
首先，在厘清各级人民政府需求、财力、和支付能力的前提下，以科学的方法来明确规范各级政府在具体提供公共产品时应尽到的职责，如提供公共产品的层次、种类、和供给受益的人群等。其次，严格遵守政府事权、财政一致原则，努力通过适度开放市级一下政府自有税务来适当增加当地政府收入。涉及整体性、全局性、长期性农村公共产品的供给应主要由中央政府承担，区域性的主要由省级政府承担，地方性的主要由地方政府承担，社区性的由农村自治组织和农民共同承担。再次，完善政府间财政的“转移支付”制度，有重点的倾斜和扩大对落后地区农村公共产品的支出，提高资金利用效率，从而提高农村公共产品供给能力。
（二）完善城乡一体化产品供给运行体系，推进公共产品供给侧改革
依据城乡一体化发展要求，提供与城市地区较一致的农村公共产品。政府要调整公共财政投资政策，完善对农业农村投入的经费保障机制，规范财政投入，提高财政投入在GDP中的比重。另一方面，加大公共产品供给体系改革力度，促进公共产品的供给侧改革，进一步激发市场活力，让市场在提供公共产品方面也发挥决定性的作用。以提高农村公共产品供给质量为目的，以改革为方法推进产品供给结构调整，扩大有效供给。同时促进社会力量参与农村公共产品供给，提高农村公共产品供给的适应性与灵活性，提高供给结构的需求变化，以此达到村民需求的最优化，实现农村公共产品的有效供给。
（三）建立和完善农村公共产品需求表达机制，最大程度地引入市场机制
实现农村公共产品的有效供给必须尊重农民的话语权，使农民的需求得到充分的表达。深入群众及时了解广大农民的喜好、尊重农民需求爱好和个人意愿，积极引导农民参与政府公共产品供给具体过程。农民参与政府公共产品选择、实行和监督，从而建立一个科学全面的农村公共产品需求表达机制。农村公共产品供给以政府为主导发挥作用的同时要充分考虑市场的作用。要做到公平、公正，最大程度地引入市场机制，在农村公共产品供给中引入企业的经营模式和市场的竞争机制，借助市场化的手段提高供给的效率。运用市场化的方式和手段，积极引导和鼓励社会资金投入农村公共产品供给领域，应当成为目前各级政府的关注重点。
（四）构建多元化农村公共产品供给模式
解决农村公共产品供给问题，应构建农村公共产品在供给主体、资金来源和供给方式三个层面的多元供给模式。扩大农村公共产品供给主体，允许私人进入与政府合作，原有纯生产、非排他性和非竞争性的由政府主导，对于非排他性和非竞争性相对较小的由政府和私人合作提供，阻力较少和没有阻力的公共产品由私人供给；通过市场渠道吸纳民间闲散资金，在政府主导下，采用多种经济手段拓宽农村公共产品供给的资金来源；改变以往单一供给方式，在政府和社区主体供给的基础之上，引入私人委托、社会企业等多种间接或直接的供给方式，构建多元化农村公共产品供给模式。
参考文献
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作者简介
余莎（1990— ），女，安徽黄山人，安庆师范大学政治学院在读研究生，研究方向：公共政策与农村问题。