重庆促进民间资本参与公共服务的对策探析

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摘 要：中国公共服务长期处于政府独家提供的垄断状态，政府垄断阻碍竞争引发低效率，使得公共服务市场化成为改革的必然要求。随着公共服务市场化改革的深入，民间资本进入公共服务领域成为必然。民间资本进入公共服务领域是一个十分复杂的问题，涉及到政治、法律、社会等各方面的改革，如何激活和引导民间资本，使其充分服务于公共产品的供给，需要相应制度的设计和健全。
关键词：民间资本；公共服务；参与；对策
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0104-03
2010年5月，国务院下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，其中鼓励民间资本进入政府公共服务领域，引发社会关注。为深入贯彻落实国务院精神，2012年6月，重庆市召开发展民营经济大会，并下发《重庆市人民政府关于大力发展民营经济的意见》，民间资本参与公共服务是社会主义市场经济改革和政府转型的必然要求。然而，相对于国有企事业，民间资本的生存与发展环境较为困难，政府如何激活和引导民间资本，使其充分服务于公共产品的供给，值得深究。
一、做好市场化的制度设计
单一的政府供给模式已不能满足由所有制形式多元化所产生的消费主体多元化和需求多元化的要求，这就必须进行公共服务供给模式的改革与创新，通过公共服务市场化，让民间资本、社会资本参与公共服务供给，充分发挥政府、市场、社会各自的优势，逐步形成公共服务供给多元主体合作机制。因此，政府应首先根据公共服务的性质，做好市场化的制度设计，分类别加以改革推进。
一是对具有竞争性的经营性的公共服务，如垃圾处理、污水处理和公共交通、供水等设施，政府应尽快创造条件，把它们推向市场。政府不仅不必组织生产，甚至不必保持独立的投资体制。政府可以从原有的直接投资、部分收费并排斥其他非政府主体投资的格局中退出来，鼓励并允许民间资本、社会资本以及其他非政府组织进行投资。二是对具有竞争性的非经营性的公共服务，如街道清扫、道路绿化等业务，政府应代表社会公众作为需求方，向不同的生产主体购买产品和服务，并鼓励它们之间开展竞争。三是对具有自然垄断性的经营性的公共服务，主要包括供水、供电、供气等行业中的网络性业务领域，由于这部分业务领域具有自然垄断的天然属性，而成为弱竞争弱选择性消费品。可以考虑在保证国有资本的控制力的前提下，通过股份制的形式允许民间资本进入。四是对具有自然垄断性的非经营性的公共服务，如城市道路、公共绿地、休憩场所、园林绿化、雨水排放、防洪等设施，可以尝试把政府提供和组织生产这两个环节分离开来。在适当条件下，政府可以考虑退出这类业务的直接生产经营，代之以由政府通过招标投标的方式出资购买非政府企业或国有企业生产的公共物品，这样既能提高生产服务的效率，又能保证公共产品和服务的供给。
二、构建公平参与环境
市场经济奉行公平竞争的原则，在政府鼓励民间资本参与公共服务供给领域也应如此。努力构建公平参与环境，鼓励非公有制经济、民间资本参与竞争，才能使民间资本在公共服务提供方面的独特优势得以发挥，政府鼓励民间资本参与公共服务供给才能深入实践，从而不断改善和提升公共服务质量。为此：
一是消除市场准入歧视。要进一步健全公平的市场准入制度，保障民间资本的投资权利和发展空间，凡是国家法律法规没有明令禁止的行业和领域，都应该允许民间资本从事生产经营；凡是外资经营的领域，都应向民间投资开放。国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，政府投资要明确界定在关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。在一般竞争性领域和可以实行市场化运作的公共服务领域，应为民间资本营造更广阔的空间。二是改善发展的政策环境。政府各职能部门要清理和调整与《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《重庆市人民政府关于大力发展民营经济的意见》不符的各项政策规定，取消对民间资本发展的各种限制性、歧视性条文，制定和落实鼓励民营经济、民间资本、民间投资发展的具体政策、措施。要降低民间投资的产业门槛，简化工商登记手续，制止乱摊派、乱收费，破除地区分割、行业壁垒，放宽技术入股比例，在税收、土地使用、企业开办、进出口等方面，取消一切不利于民间资本发展的限制。三是加大政策扶持力度。在公共服务供给领域，相对于国有资本，民间资本参与还是新生力量，势单力薄，处于弱者地位。如果没有政府政策上的扶持和倾斜，他们很难发展壮大。市场的公平竞争原则并不排除对新生的社会服务组织一定程度上的倾斜。这种适度的扶持和倾斜，并没有违背公平竞争原则，反而促进了公平竞争，为营造公平竞争的环境做了良好铺垫。具体到促进民间资本参与公共服务供给的实践，政府可在财税、金融、土地、技术、信息、人才开发等方面给予民间资本扶持，如对于一些风险高的行业，财政可出资组建担保基金，为民间资本介入这些行业提供有限担保或全部担保，以分担风险；为部分民间资本提供贴息，以较小的代价调动数额巨大的闲置资金，提高民间投资的收益率；大力扶持民营企业上市筹集资金，利用直接融资手段，进一步壮大民间资本实力等等。
三、强化政府职责
让民间资本参与公共服务，政府可以在部分公共服务领域退出，但决不意味着政府可以脱离公共服务供给。让民间资本参与公共服务的进程中，政府移交的是服务项目，而不是服务责任，政府不是弱化和减少责任，而是责任方向的转移。因此，在民间资本参与公共服务的进程中，政府应在借鉴西方国家公共服务市场化有益经验的基础上，从现实基础出发，强化政府在公共服务市场化进程中应尽的责任。
一是理性决策的责任。让民间资本参与公共服务供给，需要具体问题具体分析，并非所有的公共服务项目都适合市场化。政府要统筹考虑多方面因素，除减少财政负担和提高效率外，让民间资本参与公共服务供给，对政府的谈判能力、合同管理能力、评估评价能力等都提出了更高的要求。因此，政府的理性、科学化决策尤为关键。例如，哪些公共服务适合民间资本参与？ 让民间资本参与公共服务供给有无可能对整体公共利益造成损害？ 能不能为多数社会大众所接受？ 政府有没有足够的能力做好监管和评估？政府在组织谈判、实施监管和结果评估的行政成本控制能力如何？ 能不能实现预期目的？ 社会公众如何参与监督？等等，诸如此类的问题，政府及部门都必须不断增强其在改革中的决策理性和决策科学性。二是有效监督的责任。这主要体现在两方面：一方面，在民间资本参与公共服务供给的进程中，由于政府把具体的服务事项以承包或其他方式移交给民间企业或机构去办，政府作为委托人必须对其代理人（私营部门或第三部门）进行监督控制，促使承包方以最小的成本实现约定目标，降低风险并且鼓励其创新和提高效率。另一方面，在民间资本参与公共服务供给的进程中，由于政府对公共服务的供给由直接生产转为组织协调、规划决策，政府应加强市场的法制建设及监督管理，促进市场健康发展，实现市场机制配置资源的优势。三是科学管理的责任。主要也体现在两个方面：首先，政府对民间资本、社会中介组织如何引导，从而实现民间资本参与公共服务供给规范化，达到公共服务的提供者——政府、生产者——第三部门组织或企业和消费者——公民三赢的局面。其次，政府自身的管理。让民间资本参与公共服务，涉及政府公权力的运用，政府及其工作人员在确定公共服务项目、价格，挑选服务提供者和制定监管规则等方面，拥有很大的行政裁量权。如果没有配套制度作保证，严格管理，很容易发生贪污腐化、权钱交易等“寻租”行为。
四、加快事业单位分类改革
加快事业单位分类改革，推进事业单位的社会化，从而打破行政垄断，促进公共事业的多元化、社会化与民营化，逐步消除公营独占事业的局面，是政府促进民间资本参与公共服务的应有之意。各级政府举办数量众多的各级各类事业单位，这是典型的中国特色。长期以来，事业单位在承担公共服务职能上发挥了历史性作用，但其低效率性和人浮于事等诸多毛病也为社会各方面所长期高度关注，诟病很多，存在的问题可谓相当突出，已经到了非改革不可的时候。
事业单位改革的基本方向是实现社会化，改变由各级财政直接供养的生存模式，充分利用政府职能转变和改革公共服务体制机制的契机，赋予其市场经济机制下的社会化公共服务机能，使其逐步脱离政府财政脐带，引导其走市场化和社会化的自我发展之路。具体来看，按照社会功能现有事业单位可划分为主要承担行政职能、主要从事生产经营活动、主要从事公益服务的三个类别，不同类别单位实施不同的改革与管理。一是对主要承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，促进政事分开。二是对主要从事生产经营活动事业单位的改革，逐步将其转为企业，促进事企分开。三是对从事公益服务事业单位，强化其公益属性，继续保留在事业单位序列，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：一类是承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的；二类是承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，民间资本可选择性参与。
五、培育成熟的社会组织
社会组织能有效地填补政府权威性和市场化交换机制配置过程中因自身缺陷及配合失误而出现的真空地带，如环境保护、弱势群体等。由于社会组织能够深入民间，凝聚民间投资主体，因此有利于提高治理绩效，促进政府与民间的有效沟通与合作。因此，应大力培育和发展。
一是要鼓励发展。发展社会组织，关键是转变公共服务都由政府提供的观念，推动政府部门向社会组织转移职能。首先，放宽门槛，在业务主管、登记审批等方面简化程序，重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。其次，政府放权，向社会组织开放更多的公共资源和领域。再次，加强政策扶持，建立政府购买或委托社会服务、慈善服务以及免税等机制。还应形成荣誉制度，通过物质、精神双重激励机制，最大限度地增强社会组织的社会责任感。二是要规范发展。社会组织的规范化发展，应形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。法律层面，健全法律法规，严格依法监管。政府层面，建立社会组织监管机制，制定各类社会组织共性的行为规则、运作规范，实行社会组织重大活动报告制度和年检分析制度，掌握社会组织的工作动态，提高政府监管效力。社会层面，实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。在组织自身，合理引导形成内部约束机制，提高其自律性。三是要联动发展。在政府与社会组织之间，建立公共服务衔接机制，社会组织能够及时有效承接政府转移的公共服务职能。在行业之间，通过建立行业协会、商会等不同类型的社会组织联合体，促进相互之间的协调指导和共同发展。在社会与社会组织之间，构建以社会组织为载体的社会力量激励和整合机制，促进服务群众与动员群众的有机结合，最大限度整合全社会的人、财、物等资源，参与公共服务供给活动。
六、健全参与保障机制
民间资本进入公共服务领域是一个十分复杂的问题，涉及到政治、法律、社会等各方面的改革。相对国有企事业来说，当前民间投资主体的生存与发展环境还很困难，需要相应的保障机制。
一是建立和完善保护民间投资主体合法权益的法律体系。切实维护民间投资主体的合法经营权利，依法保护其投资项目和投资者的财产权、知识产权、自主经营权和其他合法权益。强化政府部门的法律意识，严格行政执法，规范管理行为，建立规范有序的市场经济秩序，保护平等竞争，严禁对民营企业乱收费、乱摊派、乱检查、乱代理、乱指定。设立民间投资投诉中心，对损害投资者利益的行为进行公开披露和处理，逐步健全民间投资投诉工作协调机制。加强对民间投资主体的法律知识普及教育，完善对民间投资主体的法律咨询服务，建立维护民间投资主体合法权益的法律服务和法律援助体系。二是建立和健全民间投资的信息服务保障。加强民间投资信息平台建设，及时公布公共服务领域的发展建设规划、产业政策、行业规划和行业发展动态，以及政府投资项目目录和采购信息、土地招拍挂信息、财政资金扶持政策、各类办事指南等，引导民间投资者正确判断形势。三是加强社会诚信保障建设。积极引导各类民间投资主体（企业）培育社会诚信意识和诚信观念，守法经营、公平竞争、照章纳税，重质量、重信用、遵纪守法，提升企业法人人格信誉，促进企业自身诚信制度建设。督促政府有关部门加快建立非公有制企业守信激励和失信惩戒机制。对守信企业，在集中采购、工程招投标、项目审批、资金扶持、税收优惠、用地支持等方面优先考虑。对失信企业，在制定和执行税费减免、贷款贴息、信用担保、风险投资等政策时，要严格制裁，不予扶持。四是加强社会认同保障建设。要加大宣传力度、创新宣传方式、丰富宣传内容，大力宣传发展民间投资的积极意义，引导社会各界正确认识发展民间投资的重要作用，为民间投资发展营造良好舆论氛围。同时，加大对优秀民营企业和民营企业家的宣传力度，积极宣传依法经营、诚实守信、认真履行社会责任、积极参与社会公益事业的民营企业和企业家的先进事迹，帮助优秀民营企业和企业家在公众中树立良好形象，增强社会公众对民间投资的认同感。
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[责任编辑 陈丹丹]